"ปริญญา" ตีความปมคำวินิจฉัยแก้รัฐธรรมนูญ-ลงประชามติ?

วันนี้ (17 มี.ค.2564) นายปริญญา เทวานฤมิตรกุล รองอธิการบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ โพสต์  เฟซบุ๊ก Prinya Thaewanarumitkul  สรุปคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ : รัฐธรรมนูญร่างใหม่ได้ แต่ต้อง #ทำประชามติก่อนเริ่มร่างใหม่ คำถามคือรัฐสภาจะเดินหน้า ลงมติในวาระ 3 ได้หรือไม่

คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ทำให้เกิดคำถามว่ารัฐสภาจะให้มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้หรือไม่ และจะลงมติในวาระที่สามได้หรือไม่อย่างไร? ซึ่งผมมีประเด็นวิเคราะห์ดังต่อไปนี้

คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญมีผลต่อร่างแก้ไขรํฐธรรมนูญหรือไม่

1.คำถามสำคัญที่สุดคือ คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ มีผลทำให้ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ซึ่งผ่านวาระที่หนึ่งและวาระที่สองมาแล้ว ต้อง ตกไป ดังที่ ส.ว. บางท่านใช้คำว่าเป็น “โมฆะ” ไปแล้วจริงหรือไม่? 

จะตอบคำถามนี้ ก็ต้องดูถ้อยคำของศาลรัฐธรรมนูญว่าเขียนอย่างไร ซึ่งในหนังสือของประธานศาลรัฐธรรมนูญถึงประธานรัฐสภา ลงวันที่ 11 มีนาคม 2564 และคำวินิจฉัยกลางที่เผยแพร่เมื่อวันที่ 15 มีนาคม 2564 ที่ผ่านมา ย่อหน้าสุดท้าย (หน้า 11) มีถ้อยคำเหมือนกันทุกประการดังต่อไปนี้คือ

“(ศาลรัฐธรรมนูญ) วินิจฉัยว่า รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ โดยต้องให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ และเม่ีอจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ต้องให้ประชาชนลงประชามติเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง”

สรุปชัดๆ คือศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้แต่ ต้องให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่

หากประชามติผ่าน จึงเริ่มต้นร่างรัฐธรรมนูญใหม่ เมื่อร่างเสร็จก็ต้องเอาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มาลงประชามติอีกครั้ง

 

คำวินิจฉัยกลางย่อหน้าสุดท้ายที่เป็นบทสรุป ไม่ได้มีอะไรแตกต่างไปจากหนังสือจากประธานศาลรัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 11 มี.ค.2564 เพราะเหมือนกันทุกคำ แล้วที่พูดกันว่าคำวินิจฉัยกลางทำให้ชัดเจนว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญวาระที่หนึ่งและวาระที่สองที่ผ่านมาเป็นโมฆะ ผมกลับเห็นในทางตรงข้าม เมื่ออ่านย่อหน้าก่อนย่อหน้าสุดท้าย ซึ่งอยู่ที่ท้ายหน้า 10 และหัวของหน้า 11 ดังต่อไปนี้

หากรัฐสภาประสงค์จะให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องจัดให้ประชาชนผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ถ้าผลประชามติเห็นชอบด้วย จึงดำเนินการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป เมื่อเสร็จแล้ว ต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง

นี่คือชัดเจนว่า ต่อเมื่อ “ผลประชามติเห็นชอบด้วย” ถึงจะมีการ “ดำเนินการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่ต่อไป”

คำถามคือขณะนี้มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือยัง? คำตอบคือยัง สิ่งที่ผ่านวาระที่หนึ่งและวาระที่สอง และรอจะเข้าวาระสามคือ ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไม่ใช่ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ 

ซึ่งการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะเริ่มต้นได้ก็ต่อเมื่อรัฐสภาผ่านร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนี้ในวาระที่สามแล้วเท่านั้น ถึงจะมีการทำประชามติ ประชามติผ่านจึงนำขึ้นทูลเกล้า เมื่อทรงโปรดเกล้าจึงมีผลบังคับใช้ จึงจะมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) เมื่อมี สสร.แล้วถึงจะมีการเริ่มร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ครับ

คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้บอกว่า ต้องทำประชามติก่อนแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่บอกให้ทำประชามติ ก่อนเริ่มต้นร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ที่ทำไปแล้วเป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่การร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ดังนั้นจะไปตีความว่าวาระหนึ่งและวาระสองที่ผ่านมาเป็นโมฆะไม่ได้ เว้นแต่มีธงอยู่แล้วว่าจะคว่ำในวาระสาม หรือจะให้เป็นโมฆะไปเลยเช่นนี้

เริ่มต้นใหม่หรือไม่ 

2.ถ้าบอกว่าจะต้องไปเริ่มต้นใหม่หมดด้วยการทำประชามติก่อนแล้วจึงค่อยเสนอญัตติแก้ไขมาตรา 256 อีกครั้ง คำถามของผมคือ ตรงไหนในรัฐธรรมนูญที่ให้รัฐสภามีอำนาจทำประชามติก่อนการเสนอญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญ? คำตอบคือไม่มี ประชามติที่จะถามประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญจะมีขึ้นได้ ต่อเมื่อรัฐสภาได้ลงมติผ่านร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในวาระที่สามแล้วเท่านั้น ส่วนประชามติตามมาตรา 166 เป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรี ไม่ใช่อำนาจของรัฐสภา

ขอเรียนว่า ดังนั้น ความหมายของการลงมติวาระที่สามจริงๆ ก็คือ รัฐสภาเห็นด้วยหรือไม่ที่จะให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติ ว่าสมควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ เมื่อประชามติผ่านจึงนำขึ้นทูลเกล้า และเมื่อทรงโปรดเกล้าประกาศใช้ถึงจะมี สสร. และจึงจะมีการเริ่มร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ถ้ารัฐสภาไม่ผ่านวาระสาม ก็หมายความว่ารัฐสภาไม่ประสงค์จะให้มีการออกเสียงประชามติให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นผู้ตัดสินนั่นเองครับ

ต้องทำประชามติกี่ครั้ง 

3.คำถามข้อต่อมาคือ ตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนี้ ถ้าจะมีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ จะต้องมีการ ทำประชามติกี่ครั้ง? ถ้าอ่านดูจะพบว่าศาลรัฐธรรมนูญชี้ว่าให้ทำเพียง 2 ครั้งเท่านั้น คือก่อนเริ่มร่างรัฐธรรมนูญ และเมื่อร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จ หากจะกลับไปเริ่มต้นใหม่และทำประชามติก่อน เมื่อประชามติผ่านจึงค่อยเสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาตรา 256 เท่ากับต้องทำประชามติ 3 ครั้ง ซึ่งเกินไปกว่าที่ศาลรัฐธรรมนูญได้ชี้ไว้

ขณะอยู่ในขั้นตอนที่จะนำไปสู่การมีการลงประชามติให้ประชาชนตัดสินว่าสมควรมีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่ ไม่ใช่การเริ่มร่างรัฐธรรมนูญใหม่ไปแล้ว ผมจึงเห็นว่า การลงมติวาระสามสามารถทำได้ และจะทำให้มีการลงประชามติเพียง 2 ครั้ง ซึ่งสอดคล้องกับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ

คำถามต่อมาคือ ถ้ารัฐสภาจะไม่ให้มีวาระสามหรือไม่ผ่านวาระสาม เหตุผลคืออะไร?

เหตุผลคือเพราะศาลรัฐธรรมนูญไม่ให้ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับเช่นนั้นหรือ? ผมได้ชี้ให้เห็นแล้วว่า ศาลรัฐธรรมนูญท่านวินิจฉัยว่าร่างใหม่ทั้งฉบับได้ แต่ต้องมีการทำประชามติก่อนร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งในขณะนี้ยังไม่มีการเริ่มต้นร่างรัฐธรรมนูญใหม่แต่ประการใด รัฐสภาได้ผ่านวาระที่หนึ่งรับหลักการแล้วว่าจะมีการร่างใหม่ทั้งฉบับ และได้ผ่านวาระสองกำหนดที่มาและจำนวนของ สสร. ไว้เรียบร้อยแล้ว ทำไมอยู่ดีๆ จะมาคว่ำในวาระที่สาม?

 

ผมพอจะนึกออกได้เหตุผลเดียวครับ คือรัฐบาล และวุฒิสมาชิก (ซึ่งนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นหัวหน้ารัฐบาลได้เลือกไว้) ไม่ได้ประสงค์จะให้มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่มาตั้งแต่แรกนั่นก็แปลว่าหลอก ประชาชนมาตั้งแต่เริ่มต้น หรือถ้าไม่หลอกมาตั้งแต่แรก แต่จะมาเปลี่ยนใจในตอนนี้ ก็แปลว่ารัฐบาล เบี้ยว ประชาชน 

พราะรัฐสภาได้รับหลักการในวาระที่หนึ่ง และผ่านวาระที่สองมาแล้วอยู่ดีๆจะเลิกกันไปดื้อๆ แล้วกลับไปแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา คนเขาก็จะเห็นได้ว่า เจตนาคือไม่ให้มีสสร.เพื่อต้องการที่จะควบคุมการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งหมดโดยใช้เสียงส.ว.ที่ตนเลือกไว้ ใช่หรือไม่

ถ้าเป็นแบบนั้นผมก็เกรงว่าประชาชนที่เขาไม่ใช่พวกรัฐบาลเขาจะไม่ยอม การเมืองนอกสภาก็จะไปกันใหญ่ แล้วพรรคร่วมรัฐบาลโดยเฉพาะอย่างยิ่งพรรคที่เข้าร่วมรัฐบาลด้วยเหตุผลว่าจะเข้าไปแก้ไขรัฐธรรมนูญ คือพรรคประชาธิปัตย์ ก็จะถูกกดดันให้ถอนตัวจากการร่วมรัฐบาลแน่ ถ้าไปถึงจุดนั้นรัฐบาลก็นับถอยหลังได้เลยครับ

5.ให้มีการทำประชามติตามที่ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยไว้เป็นทางออกที่ดีที่สุด

ถ้าประชาชนประสงค์จะใช้รัฐธรรมนูญ 2560 ต่อไป ประชาชนก็จะลงประชามติไม่ให้มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ แต่ถ้าประชาชนไม่ต้องการรัฐธรรมนูญ 2560 ประชาชนก็จะลงประชามติให้มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งวิธีการนี้เป็นการแก้ปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองที่ดีที่สุดแล้วในขณะนี้
ความจริงการให้ทำประชามติมีหนทางทำได้ถึงสามทางคือ #หนึ่ง กลับไปเริ่มต้นใหม่โดยทำประชามติก่อน

สองพักวาระที่สามไว้ แล้วให้ทำประชามติก่อน ถ้าประชามติผ่าน จึงค่อยให้มีการลงมติวาระที่สาม และ สาม รัฐสภาลงมติผ่านวาระที่สาม ก็จะนำไปสู่การทำประชามติได้ทันที

วิธีที่หนึ่งและวิธีที่สองเป็นวิธีที่รัฐสภา ต้องไปขอให้คณะรัฐมนตรี ดำเนินการให้ตามมาตรา 166 ดังที่ได้กล่าวไปแล้ว และก็ต้องมีการทำประชามติถึง 3 ครั้ง ทั้งยังมีปัญหาทางกฎหมายอีกบางประการ จึงไม่ใช่วิธีที่ดีที่สุดแน่

วิธีที่ดีที่สุดคือ รัฐสภาผ่านวาระสาม ก็จะเกิดการลงประชามติตามที่มาตรา 256(8) ได้บัญญัติไว้ในทันที ต่อเมื่อประชามติผ่าน จึงจะเริ่มต้นร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ถ้าประชามติไม่ผ่านก็จะไม่มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ซึ่งจะตรงตามแนวทางคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญทุกประการ