แนวคิดการแก้ปัญหาประชาชนไร้ที่ดินทำกิน ตามแนวทาง "คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ" หรือ คทช. ที่มี พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี เป็นประธานกรรมการโดยตำแหน่ง คือ การอนุญาตให้ประชาชนทำกินในพื้นที่ของรัฐ เช่น เขตป่า และพื้นที่สาธารณประโยชน์อื่น ๆ
ตั้งแต่เริ่มแนวทางนี้เมื่อปี 2559 คทช.จัดที่ดินทำกินให้ประชาชนแล้วกว่า 720,000 ไร่ ประชาชนมีที่ดินทำกินแล้ว กว่า 84,000 ราย ภายใต้แนวคิดส่งเสริมให้ชุมชนมีสิทธิทำกิน มีกติการ่วมกัน ไม่บุกรุกป่าเพิ่ม และเป็นแนวร่วมอนุรักษ์ป่าอย่างยั่งยืน
"วิธีจัดการ" อาจยังไม่สอดรับ "วิถีชุมชน"
บ้านขุนแม่เหว่ย อ.ท่าสองยาง จ.ตาก หรือ "บ้านแม่ปอคี" ตามคำเรียกของชาวปกาเกอะญอ อยู่ระหว่างการสำรวจจัดทำแผนที่ชุมชน เพื่อยืนยันสิทธิว่าชาวบ้านอยู่อาศัยมาก่อนปี 2545 ไม่ใช่การรุกป่าเพิ่ม ก่อนจะมีการจัดการที่ดินรูปแบบแปลงรวมโดยชุมชน ตามแนวทางของ คทช.
พื้นที่ป่า สลับซับซ้อนกับไร่หมุนเวียน คือ ภูเขาลูกเดียวกันกับที่ชาวบ้านใช้ปลูกข้าว เมื่อ 3 ปีก่อน สะท้อนให้เห็นว่า เมื่อครบรอบหมุนเวียน 5 - 6 ปี พื้นที่ทำกินเหล่านี้ ก็จะฟื้นคืนสภาพป่าดังเดิม แต่หากในอนาคตมีการทวงคืนผืนป่าเพิ่ม หรือ จำกัดกิจกรรมภาคการเกษตรในวงรอบที่แคบลง ทำให้รอบการทำไร่หมุนเวียนเร็วขึ้น นั่นหมายถึง นอกจากพื้นที่ปลูกข้าวจะลดลง วัชพืชเติบโตง่าย และส่งผลต่อการฟื้นตัวของป่าแล้ว ยังมีความเสี่ยงในการเลือกใช้สารเคมี และบุกรุกป่าเพิ่มเติม
สิ่งเหล่านี้ยังถูกสะท้อนจากประชาชนที่ทำกินในพื้นที่ป่าอื่น ๆ เช่น กลุ่มชาติพันธุ์ปกาเกอะญอที่บ้านกลาง อ.แม่เมาะ จ.ลำปาง
นายสมชาติ รักษ์สองพลู ระบุว่า แม้แนวทางของ คทช. จะมีหลักการให้ประชาชนใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตป่า แต่ขนบของแต่ละท้องถิ่น ไม่ได้มีวิถีเกษตรกรรมแบบเดียว อย่างที่รัฐกำลังจัดการ ซึ่งไม่สอดรับกับชุมชนที่อยู่ในพื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1-2 ที่ไม่อนุญาตให้ทำไร่หมุนเวียน หรือถูกจำกัดการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรป่าไม้ตามวิถีดั้งเดิมได้
ณ เวลานี้ กลุ่มชาติพันธุ์ของเรา กำลังถูกกระทำด้วยกรอบ พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ ว่า 240 วัน ต้องสำรวจให้เสร็จ บางหมู่บ้าน กลัวว่าถ้าสำรวจไม่ทัน ก็จะขาดสิทธิตรงนี้ แต่เจ้าหน้าที่ต้องดูว่าก่อนการประกาศเป็นเขตป่า พื้นที่ตรงนั้นเป็นอะไร เพราะแนวทางการส่งเสริมของรัฐ ไม่สอดคล้องกับวิถีชีวิต
นายสาทิตย์ วงศ์หนองเตย ส.ส.ตรัง พรรคประชาธิปัตย์ ในฐานะกรรมาธิการการที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม สภาผู้แทนราษฎร และอดีตรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ให้สัมภาษณ์ทีมข่าวไทยพีบีเอส กรณีกลไกของ คทช. โดยระบุว่า หากพิจารณาในเชิงอำนาจหน้าที่ จะสามารถเข้าไปแตะปัญหาได้ระดับหนึ่งเพื่อคลี่คลาย แต่อาจต้องปรับบทบาทในอนาคต ที่จำเป็นต้องคำนึงถึงปัญหาอื่นที่เกี่ยวเนื่องด้วย ซึ่งหลายฝ่ายกำลังรอ คทช.ทำงาน เพราะตั้งแต่รัฐบาลนี้เข้ามาบริหารประเทศ ยังไม่มีการประชุมเพื่อเตรียมงานอย่างเป็นระบบ ซึ่งในส่วนของ กมธ.ที่ดินฯ จะเชิญตัวแทน คทช.เพื่อเริ่มต้นการแก้ปัญหาที่เป็นรูปธรรมมากขึ้น
ประชาชนในที่ดินของรัฐประเภทต่าง ๆ คทช.ควรดูว่าจะดำเนินการอย่างไร ซึ่งหลักในการจัดให้ มีหลักกรรมสิทธิ์ร่วม แต่ถ้าเพิ่มเติมหลักโฉนดชุมชน ให้ชาวบ้านที่อยากได้สิทธิชุมชนในการจัดการด้วย ก็จะไปด้วยกันได้ ผมว่าไปได้
ประเด็นเดียวกันนี้ นายพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ ประธาน กมธ.ที่ดินฯ และ ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคอนาคตใหม่ ระบุว่า มีกฎหมายที่เกี่ยวข้องอย่างน้อย 18 ฉบับ ภายใต้ 8 กระทรวง เช่น กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงมหาดไทย กระทรวงกลาโหม และกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ แต่เมื่อนำแผนที่ของทุกกระทรวงมากางรวมกัน พบว่ามีเนื้อที่ราว 440 ล้านไร่ ซึ่งเกินไปจากพื้นที่ประเทศไทยทั้งหมด ที่มีอยู่ 320 ล้านไร่ ทำให้เกิดปัญหาการทับซ้อนกัน เมื่อมีการพัฒนาระบบสารสนเทศ อาจจำเป็นต้องนำมาใช้ เพื่อผลักดันและนำเสนอต่อรัฐสภาและฝ่ายบริหาร เพื่อแก้ปัญหาให้ประชาชน
นายพิธา ระบุถึงแนวทาง คทช. ว่า สามารถรวมความกระจัดกระจายนี้ ให้มาอยู่ภายใต้การบริหารของ คทช. ทำให้เห็นปัญหาภาพรวมได้ เช่น การกำหนดหลักเกณฑ์ปรับปรุงแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐแบบบูรณาการ (ONE MAP) แต่เมื่อดูตามหลักการกระจายการถือครองที่ดินแล้ว อาจเข้าข่าย "Soil Without Land" หรือ ดินไร้แดน ที่ไม่มีการรับรองสิทธิ อยู่ภายใต้แนวคิดการให้เช่า ที่หน่วยงานของรัฐ ชนชั้นกลาง หรือ ชนชั้นสูง ที่มีที่ดิน จะมีโอกาสให้เช่า แต่คนในกลุ่มยากไร้ ต้องเป็นผู้เช่า หากเป็นไปตามแนวคิดนี้ จะลดความเหลื่อมล้ำได้อย่างไร พร้อมตั้งข้อสังเกตว่า เหตุใด พื้นที่ลุ่มน้ำชั้นสำคัญที่ไม่อนุญาตให้ประชาชนอยู่อาศัยและทำกิน แต่กลับสามารถอนุญาตให้เอกชนได้ประทานบัตรเหมืองแร่ หรือมีเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษได้ แต่เขตสังคมพิเศษ หรือ เขตวัฒนธรรมพิเศษ กลับทำไม่ได้ ซึ่งควรต้องมีเครื่องมือในการแก้ปัญหาและพัฒนามากกว่านี้
หากการพัฒนาเศรษฐกิจกระจุกตัวอยู่กับเขตพัฒนาพิเศษบางประเภท แต่ประชาชนที่เหลืออีก 73 จังหวัดไม่ได้ประโยชน์ หรือแม้แต่ประชาชนใน 3 จังหวัด (ชลบุรี ระยอง ฉะเชิงเทรา) ไม่ได้ประโยชน์ จะมีประโยชน์อะไร การที่ประเทศอยู่ได้ ไม่ใช่แค่เศรษฐกิจ แต่ยังมีสังคมและวัฒนธรรมด้วย
ความเหลื่อมล้ำในการใช้ประโยชน์ที่ดินของประเทศไทย
นายพิธา ในฐานะประธาน กมธ.ที่ดินฯ ยังได้กล่าวในงานสัมมนา "ความเหลื่อมล้ำในการใช้ประโยชน์ที่ดินของประเทศไทย" ซึ่งจัดโดย กมธ.ที่ดินฯ นายพิธา ระบุว่า ที่ผ่านมา พบว่า ประชาชน มากกว่า 3 ใน 4 ไม่ได้เป็นเจ้าของที่ดินใด ๆ โดยร้อยละ 61 ของโฉนดที่ดินในประเทศไทย มีประชาชนถือครองเพียงร้อยละ 10 สาเหตุหนึ่งมาจากมาตรการทางภาษีที่ไม่มีการเก็บภาษีที่ดินในลักษณะอัตราก้าวหน้า และอีกสาเหตุสำคัญ คือ หน่วยงานที่เกี่ยวกับการบริหารจัดการที่ดินของประเทศไทย ขาดเอกภาพในการจัดการที่ดินที่อยู่ในการถือครองของรัฐ เกิดเป็นปัญหาอันเกี่ยวเนื่องกับแนวคิดด้านสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติ จนก่อให้เกิดความขัดแย้งระหว่างภาครัฐและประชาชนในการใช้ประโยชน์ที่ดิน
ดังนั้น เพื่อแก้ปัญหานี้ หน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน และประชาชนทั่วไป จึงควรตระหนักถึงสถานการณ์ ปัญหาความเหลื่อมล้ำที่ดิน ตลอดจนแนวทางการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำในการใช้ประโยชน์ที่ดินร่วมกัน
จะต้องถูกพิจารณาความชอบธรรมในสายตาของชุมชน และความสามารถของความถูกต้องตามกฎหมาย ด้วยเอกสารรับรองที่ดินโดยรวม ทั้งรูปแบบทางการและไม่เป็นทางการของสัญญาเช่า รูปแบบการเช่าที่อยู่อาศัยแบบสหกรณ์ วัฒนธรรมประเพณีและสิทธิของชนเผ่าพื้นเมือง ชุมชน และสิทธิเชิงกลุ่ม รวมทั้งที่ดินที่ไม่เป็นทางการของสลัมในเมือง
นับวัน "ที่ดิน" ยิ่งหายากและถูกกีดกันโดยคนบางกลุ่ม
"ผาสุก พงษ์ไพจิตร" ศาสตราจารย์กิตติคุณด้านเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวตอนหนึ่งในการบรรยายปัญหาที่ดิน ระหว่างการสัมมนาของ กมธ.ที่ดินฯ โดยระบุว่า ที่ดินเป็นสินค้าสมมุติ ต่างจากสินค้าอื่น ที่ขายกันตามปกติในท้องตลาด แต่ที่ดินเป็นส่วนหนึ่งของธรรมชาติ สัมพันธ์ต่อผู้คน และมีความหมายต่อการกำหนดรูปแบบการใช้ประโยชน์ในที่ดิน การถือครองที่ดิน จึงสอดคล้องกับความจำเป็นของผู้ถือครอง การกระจายที่ดินควรจะพอ ๆ กัน
ส่วนความเหลื่อมล้ำการเข้าถือครองที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ทางธุรกิจแบบต่าง ๆ เป็นปัญหาที่สำคัญมาก ปัญหาใหญ่ ๆ คือ การที่รัฐเอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มนายทุน เป็นการทำให้เกิดข้อพิพาท ระหว่างรัฐกับชาวบ้าน
โดยหยิบยกประวัติศาสตร์การใช้ที่ดินตามกรรมสิทธิ์ ก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 ที่มองการใช้ประโยชน์ที่ดินใน 3 ระบบ คือ ชุมชนตามขนบ รัฐ และเอกชน แต่หลังสงครามโลก 2 แนวคิดของรัฐเปลี่ยนไป เช่น ปกป้องที่ดินเขตป่า แหล่งทรัพยากร และปกป้องที่ดินของเอกชน เพื่อความมั่นคงเป็นผลดีต่อเศรษฐกิจ โดยเฉพาะในประเทศไทย เห็นได้ว่า หลายรัฐบาลใช้วิธีการขยายออกโฉนดที่ดินด้วยมาตรการต่าง ๆ แต่มีปัญหาช่องว่างการปฏิบัติ คือ ผู้มั่งมีหรือผู้มีอิทธิพล สมคบกับเจ้าหน้าที่ นำที่สาธารณประโยชน์มาออกเอกสารสิทธิ์ในรูปแบบต่าง ๆ รวมถึงการออกโฉนดด้วย
เมื่อรัฐเห็นว่ามีช่องทางลงทุนใหม่ ๆ ก็ถืออำนาจเพิกถอน ที่เคยให้ชาวบ้านใช้ที่ดินได้ แล้วเอาที่ดินมาให้นักลงทุนเช่า ไม่มีการหารือ ไม่มีการทดแทนในระดับยอมรับว่ายุติธรรม มีข้อพิพาทยืดเยื้อ แล้วยังมีเรื่องการใช้อำนาจหน้าที่เปลี่ยนกฎเกณฑ์ในสถานการณ์พิเศษ เช่น รัฐประหาร หรือ การใช้อำนาจตามมาตรา 44 ในลักษณะเอื้อประโยชน์ หลีกเลี่ยงกฎเกณฑ์ ทำให้ชาวบ้านรู้สึกเสียเปรียบ สร้างความไม่เป็นธรรม เกิดข้อพิพาทระหว่างรัฐและชาวบ้าน เช่น โครงการสัมปทานทำเหมืองแร่ เขตเศรษฐกิจพิเศษตามแนวชายแดน รวมถึงโครงการอีอีซี
ศาสตราจารย์ผาสุก แบ่งปัญหาที่ดินในประเทศไทยออกเป็น 6 ข้อ คือ 1) การเข้าถึงสิทธิที่ดินไม่ได้ 2) เข้าถึงสิทธิในการใช้ที่ดินได้แต่ไม่มั่นคง 3) ข้อพิพาทระหว่างรัฐกับประชาชนเรื่องที่ดิน 4) นโยบายไม่ชัดเจนและเปลี่ยนบ่อย 5) มีหลายหน่วยงานของรัฐในการจัดการที่ดิน ซ้ำซ้อน ขัดกันเอง และใช้อำนาจโดยมิชอบ และ 6) หน่วยงานรัฐขาดประสิทธิภาพ
ความท้าทายปัญหาที่ดินในอนาคต
ศาสตราจารย์ผาสุก ยังระบุถึงความท้าทาย 8 ด้าน ที่หากภาคส่วนต่าง ๆ ไม่ร่วมมือกัน ก็อาจมีผลสำคัญในอนาคต
- ที่ดินหายาก เป็นทรัพยากรที่มีค่า เป็นไปไม่ได้เลยที่รัฐจะใช้อำนาจเด็ดขาดได้
- การถือครองที่ดินของเอกชน เป็นสาเหตุสำคัญของความเหลื่อมล้ำด้านที่ดิน เมื่อมีเงินมาก ก็ครอบครองที่ดินมหาศาล ในขณะที่สาธารณูปโภคพื้นฐานที่รัฐให้การสนับสนุน มาจากภาษีของประชาชน แต่กลับไปเอื้อให้เกิดการเก็งกำไร
- การเข้าถึงที่ดินของประชาชน หากมีน้อยเกินไป ไม่เพียงพอต่อการทำเกษตร เกษตรกรเองอาจต้องหาช่องทางทำกินจากทางอื่น
- การใช้ที่ดินในกลุ่มผู้มีรายได้น้อย ถูกจำกัดให้เหลือเพียงน้อยนิด เพราะที่ดินราคาแพงเกินไป แม้ในชนบทที่ดินก็ยังมีราคาแพง
- การจัดการที่ดินเป็นเรื่องเกี่ยวกับการเข้าถึงและการถูกกีดกัน
- การปกป้องผลประโยชน์ของชุมชน ควรเป็นหน้าที่ของใคร ระหว่าง รัฐบาล ท้องถิ่น องค์กรพัฒนาเอกชน (NGO) ที่ต้องปกป้องที่ดินให้ประชาชน มาตรการทางภาษี โครงสร้างพื้นฐาน ปกป้องที่สาธารณประโยชน์
- ขอบเขตอำนาจของรัฐในการจัดการที่ดิน รัฐส่วนกลาง จำเป็นต้องมีกลไกเข้มแข็งกว่าที่เป็นอยู่ ต้องเป็นการจัดการที่ยืดหยุ่น มีทางออกที่เป็นการประสานกัน มากกว่ากำหนดกลุ่ม และขอบเขตของผลประโยชที่รัฐต้องการเป็นหลัก ซึ่งบางทีกีดกันประโยชน์กลุ่มอื่นนอกสายตาของรัฐ
- การไปถึงเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน
ปัญหาที่กล่าวมา แก้มาหลายทศวรรษ แต่ไม่ได้เกิดอะไรเป็นชิ้นเป็นอัน ปัญหาต่าง ๆ สะสมทับถมกันมา ยิ่งในสภาวะอำนาจรัฐจับมือกับนักธุรกิจท้องถิ่น นักธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ ทุนต่างประเทศ เข้าควบคุมนโยบายที่ดิน หากภาคประชาสังคม ภาคประชาชน ส.ส.ทั้งหลาย ไม่หาทางออกให้กับ 7 ประเด็นที่กล่าวมา ความขัดแย้งเรื่องที่ดินและปัญหาที่เกี่ยวโยง จะดำเนินไปไม่สิ้นสุด เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาที่ยั่งยืนอย่างแน่นอน
ดังนั้น หากฟังจากเสียงสะท้อนของนักวิชาการและภาคประชาสังคม ที่ติดตามการแก้ปัญหาที่ดินมานานกว่าทศวรรษ รวมถึงภาคประชาชนที่ตกอยู่ในสถานการณ์ไม่มั่นคงในสิทธิที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัย "การปรับปรุงระบบที่ดินทํากินและลดความเหลื่อมล้ำด้านการถือครองที่ดิน" ซึ่งเป็นหนึ่งในนโยบายหลักของรัฐบาล แต่เมื่อดูแนวทางของ คทช. ที่เน้นหลักการอนุญาตให้ประชาชนทำกิน โดยรัฐยังเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์โดยไม่มีหลักประกัน หรือ รับรองสิทธิของชุมชนอย่างชัดเจน ประกอบกับมาตรการทางภาษีอาจยังไม่ได้ทำหน้าที่แก้ปัญหาที่ดินกระจุกตัว ก็อาจทำให้นโยบายแก้ปัญหาที่ดิน ไปไม่ถึงการกระจายการถือครองที่ดินและลดความเหลื่อมล้ำด้านการถือครองที่ดิน ตามที่รัฐบาลได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา
ข่าวที่เกี่ยวข้อง
"ทวงคืนป่า" จากนายทุน 8 แสนไร่ เร่งช่วยคนจนได้รับผลกระทบ
ครั้งแรก ! คทช.ไฟเขียวจัดคนอยู่ในป่าอนุรักษ์ 5.9 ล้านไร่
ไม่รับที่ดินแปลงรวม หวั่นทำลายวิถี “กะเหรี่ยง”