เมืองไทยกำลังจะมี ‘การเลือกตั้งทั่วไปพร้อมประชามติ’ เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ในวันที่ 8 ก.พ. 69 ถึงจะฟังดูซับซ้อน แต่ก็เคยมีประเทศที่จัดการเลือกตั้งและประชามติในวันเดียวกันมาแล้ว

ไทยพีบีเอส ชวนทุกคนมารู้จักความหมายและความสำคัญของประชามติ พร้อมย้อนรอยการทำประชามติในไทย และสำรวจตัวอย่างประเทศที่เคยจัดประชามติคู่กับการเลือกตั้งทั่วไปครับ

การออกเสียงประชามติในไทย เมื่อวันที่ 7 ส.ค. 59 (ภาพ: Borja Sanchez-Trillo/AFP)

นิยามและพัฒนาการของ ‘ประชามติ’ ในไทย

‘ประชามติ’ นั้นเป็นคำนาม ซึ่งพจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554 ได้ให้นิยามไว้ ดังนี้

(1) มติของประชาชนส่วนใหญ่ในประเทศที่แสดงออกในเรื่องใดเรื่องหนึ่งหรือที่ใดที่หนึ่ง (ในภาษาอังกฤษ ใช้คำว่า ‘plebiscite’)

(2) มติของประชาชนที่รัฐให้สิทธิออกเสียงลงคะแนนรับรองร่างกฎหมายสำคัญที่ได้ผ่านสภานิติบัญญัติแล้ว หรือให้ตัดสินในปัญหาสำคัญในการบริหารประเทศ (ในภาษาอังกฤษ ใช้คำว่า ‘referendum’)

หลักใหญ่ใจความของประชามติอยู่ที่ การให้ประชาชนร่วมกันแสดงความคิดเห็นหรือร่วมตัดสินใจโดยตรงในเรื่องสำคัญของประเทศ ซึ่งพัฒนามาจากแนวคิดประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (participatory democracy) โดยปกติแล้ว ประชาชนจะเลือกผู้แทน (หรือ สส.) เข้าไปใช้อำนาจอธิปไตยแทนตัวเองตามครรลองของประชาธิปไตยโดยตัวแทน (representative democracy) ผู้แทนส่วนหนึ่งทำงานฝ่ายบริหารในฐานะรัฐบาล ส่วนผู้แทนอีกกลุ่มก็ทำหน้าที่นิติบัญญัติ จัดทำกฎหมาย และแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ในสภา

แต่บางครั้ง กลุ่มผู้แทนอาจใช้อำนาจไม่ตรงกับเจตนารมณ์ของประชาชน หรือจำเป็นต้องคืนอำนาจให้ประชาชนได้แสดงความคิดเห็น โดยเฉพาะในเรื่องรัฐธรรมนูญ ข้อผูกมัดทางกฎหมายระดับชาติ และประโยชน์ได้เสียของประเทศ จึงเกิดประชามติขึ้น

นอกจากประชามติแล้ว ยังมีอีกคำศัพท์หนึ่งที่ใกล้เคียงกัน นั่นคือ ‘ประชาพิจารณ์ (public hearing)’ นับเป็นการเปิดโอกาสให้ฝ่ายต่าง ๆ ทั้งภาครัฐและประชาชนผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ได้นำเสนอข้อมูลและความคิดเห็น – ทั้งในเชิงสนับสนุนและคัดค้าน - เกี่ยวกับนโยบาย กฎหมาย หรือโครงการริเริ่มของรัฐ ก่อนที่รัฐจะตัดสินใจดำเนินการหรือไม่ดำเนินการต่อไป แม้ไม่มีผลทางกฎหมายเหมือนประชามติ แต่ก็ประชาพิจารณ์ก็สำคัญอย่างยิ่ง โดยเฉพาะตอนที่ศึกษาโครงการรัฐที่อาจส่งผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมหรือด้านสุขภาพในชุมชน

ปัจจุบัน มาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564 กำหนดให้ต้องมีการจัดทำประชามติ ในประเด็นหรือกรณีต่อไปนี้

(1) การออกเสียงเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามที่มีบทบัญญัติกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ

(2) การออกเสียงกรณีเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่ามีเหตุอันสมควร

(3) การออกเสียงตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องมีการออกเสียง

(4) การออกเสียงในกรณีที่รัฐสภาได้พิจารณาและมีมติเห็นว่าเป็นเรื่องที่มีเหตุสมควรที่จะให้มีการออกเสียงและได้แจ้งเรื่องให้คณะรัฐมนตรีดำเนินการ

(5) การออกเสียงกรณีประชาชนเข้าชื่อ* เสนอต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อให้ความเห็นชอบในการออกเสียง ตามหลักเกณฑ์ และวิธีการที่คณะกรรมการกำหนด

*อย่างน้อยต้องมีรายละเอียดเกี่ยวกับจำนวนผู้มีสิทธิเข้าเสนอชื่อไม่น้อยกว่า 50,000 คน และการเชิญชวนผู้มีสิทธิเข้าชื่อให้ร่วมเข้าชื่อและการร่วมเข้าชื่อ ให้สามารถกระทำผ่านสื่ออิเล็กทรอนิกส์ได้

ประชาชนในจ.นราธิวาส ร่วมกันรณรงค์ประชามติร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อเดือน ก.ค. 59 (ภาพ: Madaree Tohlala/AFP)

แม้หลักการออกเสียงประชามติจะได้รับการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญและกฎหมายหลายฉบับนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2492 แต่ประเทศไทยมีการจัดทำประชามติไป 2 ครั้งเท่านั้นในปี พ.ศ. 2549 และ 2559 ประชามติทั้ง 2 ครั้ง มีวัตถุประสงค์ให้ประชาชนออกเสียงเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 และ 2559 ตามลำดับ

ส่วนประชามติในวันที่ 8 ก.พ. 69 นี้ คำถามประชามติคือ “ท่านเห็นชอบว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่” ตามที่คณะรัฐมนตรีได้ส่งให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง

การจัดทำประชามติในวันที่ 8 ก.พ. 69 ยังถือเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ไทยที่จะจัดคู่กับการเลือกตั้งทั่วไป พระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2568 ได้ระบุไว้ว่า หากวันเลือกตั้งทั่วไปอยู่ในช่วงเวลาใกล้เคียงกันกับวันออกเสียงประชามติ “อาจกำหนดให้วันออกเสียงเป็นวันเดียวกับวันเลือกตั้งก็ได้ แต่ต้องไม่เร็วกว่าหกสิบวัน และไม่ช้ากว่าหนึ่งร้อยห้าสิบวันนับตั้งแต่วันที่ได้รับแจ้งจากประธานรัฐสภา” อีกทั้งประชามติจะมีข้อยุติได้ ต้องใช้เสียงข้างมากของผู้มาออกเสียง และคะแนนเสียงข้างมากต้องสูงกว่าคะแนนเสียงไม่แสดงความคิดเห็นในเรื่องที่จัดทำประชามตินั้น

ย้อนดูประชามติพร้อมการเลือกตั้งทั่วไปใน ‘ออสเตรเลีย’ และ ‘บัลแกเรีย’

แม้การจัดทำประชามติพร้อมการเลือกตั้งทั่วไปจะเป็นเรื่องใหม่ในสังคมไทย แต่ที่ออสเตรเลียนั้น มีการออกเสียงประชามติแก้ไขรัฐธรรมนูญ (referendum) คู่กับการเลือกตั้งไปแล้ว 8 ครั้ง นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2449 โดยครั้งล่าสุดเกิดขึ้นเมื่อวันที่ 1 ธ.ค. 2527 ประชามติแต่ละครั้งครอบคลุมประเด็นที่ต่างกันออกไป เช่น การเลือกตั้ง สว. พร้อม สส. การคลัง อุตสาหกรรม อำนาจนิติบัญญัติ หนี้สาธารณะ บริการสาธารณะ ฯลฯ และมักจะมีคำถามประชามติมากกว่า 1 คำถามใน 1 ครั้ง

บัตรออกเสียงประชามติของออสเตรเลียเมื่อปี 2566 ซึ่งให้ผู้มีสิทธิฯ เขียนว่า ‘Yes (เห็นชอบ)’ หรือ ‘No (ไม่เห็นชอบ)’ (ภาพ: Martin Keep/AFP)

ทั้งนี้ มาตรา 128 แห่งรัฐธรรมนูญออสเตรเลีย (Section 128, Australian Constitution) ระบุไว้ว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญต้องเริ่มที่การจัดทำพระราชบัญญัติ (bill) ในรัฐสภาเสมอ ซึ่งต้องได้เสียงข้างมากจากทั้งสภาสูงและสภาล่าง – หรือจากสภาใดสภาหนึ่งในบางกรณี เมื่อพระราชบัญญัตินั้นผ่านแล้ว รัฐบาลต้องกำหนดวันออกเสียงประชามติภายใน 2-6 เดือนหลังจาก พ.ร.บ. ดังกล่าวผ่านรัฐสภา ที่กำหนดระยะเวลาไว้เช่นนี้ ก็เพื่อให้ประชาชนได้ศึกษาข้อโต้แย้งและข้อสนับสนุนการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้น ๆ ผ่านแผ่นพับและสื่ออื่น ๆ

อินโฟกราฟิกอธิบายการทำประชามติในออสเตรเลีย (ภาพ: Parliamentary Education Office)

ประชามติของออสเตรเลียจะผ่านความเห็นชอบจากประชาชนผู้ใช้สิทธิออกเสียงได้ ต้องอาศัย ‘เสียงข้างมาก 2 ชั้น (double majority)’ ขั้นแรกคือ ผู้ใช้สิทธิออก เสียง “ทั้งประเทศ” ส่วนใหญ่ต้องเห็นชอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และผู้ใช้สิทธิออกเสียงต้องเห็นชอบฯ “ไม่ต่ำกว่า 4 ใน 6 รัฐ (states)” ส่วนคะแนนที่ได้จากดินแดนต่าง ๆ (territories) จะนับอยู่ในขั้นผู้ใช้สิทธิฯ ทั้งประเทศเพียงขั้นเดียว ดังนั้น การผ่านประชามติในออสเตรเลียจึงยากเพื่อให้สะท้อนเจตจำนงที่แท้จริงของประชาชน

แคมเปญรณรงค์ทั้งฝ่ายเห็นชอบและไม่เห็นชอบ การแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อรับรองชนกลุ่มน้อยในออสเตรเลีย เมื่อปี 2566 (ภาพ: David Grey/AFP)

ฮังการีเป็นอีกประเทศหนึ่งที่มีการจัดประชามติพร้อมการเลือกตั้งทั่วไป ก่อนหน้านี้ ประชามติในฮังการีไม่สามารถจัดได้ในห้วงเวลา 41 วันก่อนและหลังการเลือกตั้งใด ๆ แต่เมื่อปี 2564 รัฐสภาฮังการีได้ผ่านบทแก้ไขรัฐธรรมนูญที่เปิดทางให้มีประชามติในวันเดียวกับการเลือกตั้งได้ และมีการจัดทำประชามติพร้อมการเลือกตั้งทั่วไปเป็นครั้งแรก เมื่อวันที่ 3 เม.ย. 2565

ผู้มีสิทธิออกเสียงในฮังการี ใส่ชุดประเพณีไปลงประชามติ เมื่อปี 2565 (ภาพ: Peter Kohalmi/AFP)

คำถามประชามติครั้งดังกล่าวของฮังการีมีอยู่ด้วยกัน 4 ข้อ ซึ่งเกี่ยวข้องกับกฎหมายจำกัดการเรียนการสอนเรื่อง LGBTQIA+ และการข้ามเพศ (transgender) ให้เด็กในสถานศึกษา มีคนส่วนหนึ่งทั้งในฮังการีและยุโรปวิจารณ์ว่า กฎหมายดังกล่าวไม่สอดคล้องกับค่านิยมของสหภาพยุโรป – ซึ่งฮังการีเป็นรัฐสมาชิก อีกทั้งกฎหมายดังกล่าวยังเชื่อมโยงการรักเพศเดียวกัน (homosexuality) กับการใคร่เด็ก (paedophilia) แม้จะมีผู้ใช้สิทธิออกเสียงประชามติเพียงร้อยละ 47 – ซึ่งไม่ถึงกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิทั้งหมด – แต่ผู้ที่ได้ออกเสียงเกินร้อยละ 90 เห็นด้วยว่า โรงเรียนฮังการีควรจำกัดการเรียนการสอนเรื่องความหลากหลายทางเพศ

คำถามประชามติทั้ง 4 ข้อของฮังการีเกี่ยวกับการจัดการเรียนการสอนเรื่องเพศหลากหลาย เมื่อปี 2565 (ภาพ: Attila Kisbenedek/AFP)

ท้ายที่สุดแล้ว ไม่ว่าจะจัดพร้อมการเลือกตั้งทั่วไปหรือไม่ ‘ประชามติ’ คือโอกาสครั้งสำคัญที่ประชาชนจะได้แสดงเจตจำนงของตัวเองโดยตรงต่อรัฐ และร่วมกันกำหนดหน้าตาอนาคตของประเทศ ผู้มีสิทธิออกเสียงจึงควรใช้สิทธิของตัวเองอย่างพร้อมเพรียงกันครับ

อ่านบทความที่เกี่ยวข้องจาก Thai PBS NOW

อ้างอิง

การออกเสียงประชามติ, สถาบันพระปกเกล้า
การออกเสียงประชามติ (Referendum), สถาบันพระปกเกล้า
ครม. เลือกคำถามประชามติ “สมควรมีรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่” ส่ง กกต. เดินหน้าลงประชามติพร้อมเลือกตั้ง 8 ก.พ. 69, กรมประชาสัมพันธ์ (19 ธ.ค. 68)
พระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. ๒๕๖๔, ราชกิจจานุเบกษา
พระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๖๘, ราชกิจจานุเบกษา
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐
Can a referendum or plebiscite be held at the same time as a federal election?, Parliamentary Education Office
Election dates 1901 – present, Australian Electoral Commission (AEC)
Hungary election: Key takeaways as Viktor Orbán wins fourth consecutive term, Euronews
Országos népszavazás – 2022. április 3. – Összesített eredmények, Nemzeti Választási Iroda
Parliament Adopts Amendment Allowing Referendums to be Held on Same Day as Elections, Hungary Today
Referendum dates and results, Australian Electoral Commission (AEC)
Referendums and plebiscites, Parliamentary Education Office
The 2022 Hungarian Elections: Orbán Renewal, The Institute of International & European Affairs

🗳️ เกาะติด ‘เลือกตั้ง 69’ กับไทยพีบีเอส เสียงของทุกคนฝ่าวิกฤตประเทศไทย: www.thaipbs.or.th/Election69

สรุปประเด็นให้โดย Generative AI

ประชามติพร้อมเลือกตั้ง... ประเทศไหนเคยทำบ้าง ?