ประชามติพร้อมเลือกตั้ง... ประเทศไหนเคยทำบ้าง ?

เมืองไทยกำลังจะมี ‘การเลือกตั้งทั่วไปพร้อมประชามติ’ เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ในวันที่ 8 ก.พ. 69 ถึงจะฟังดูซับซ้อน แต่ก็เคยมีประเทศที่จัดการเลือกตั้งและประชามติในวันเดียวกันมาแล้ว

ไทยพีบีเอส ชวนทุกคนมารู้จักความหมายและความสำคัญของประชามติ พร้อมย้อนรอยการทำประชามติในไทย และสำรวจตัวอย่างประเทศที่เคยจัดประชามติคู่กับการเลือกตั้งทั่วไปครับ

นิยามและพัฒนาการของ ‘ประชามติ’ ในไทย

‘ประชามติ’ นั้นเป็นคำนาม ซึ่งพจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554 ได้ให้นิยามไว้ ดังนี้

(1) มติของประชาชนส่วนใหญ่ในประเทศที่แสดงออกในเรื่องใดเรื่องหนึ่งหรือที่ใดที่หนึ่ง (ในภาษาอังกฤษ ใช้คำว่า ‘plebiscite’)

(2) มติของประชาชนที่รัฐให้สิทธิออกเสียงลงคะแนนรับรองร่างกฎหมายสำคัญที่ได้ผ่านสภานิติบัญญัติแล้ว หรือให้ตัดสินในปัญหาสำคัญในการบริหารประเทศ (ในภาษาอังกฤษ ใช้คำว่า ‘referendum’)

หลักใหญ่ใจความของประชามติอยู่ที่ การให้ประชาชนร่วมกันแสดงความคิดเห็นหรือร่วมตัดสินใจโดยตรงในเรื่องสำคัญของประเทศ ซึ่งพัฒนามาจากแนวคิดประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (participatory democracy) โดยปกติแล้ว ประชาชนจะเลือกผู้แทน (หรือ สส.) เข้าไปใช้อำนาจอธิปไตยแทนตัวเองตามครรลองของประชาธิปไตยโดยตัวแทน (representative democracy) ผู้แทนส่วนหนึ่งทำงานฝ่ายบริหารในฐานะรัฐบาล ส่วนผู้แทนอีกกลุ่มก็ทำหน้าที่นิติบัญญัติ จัดทำกฎหมาย และแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ในสภา

แต่บางครั้ง กลุ่มผู้แทนอาจใช้อำนาจไม่ตรงกับเจตนารมณ์ของประชาชน หรือจำเป็นต้องคืนอำนาจให้ประชาชนได้แสดงความคิดเห็น โดยเฉพาะในเรื่องรัฐธรรมนูญ ข้อผูกมัดทางกฎหมายระดับชาติ และประโยชน์ได้เสียของประเทศ จึงเกิดประชามติขึ้น

นอกจากประชามติแล้ว ยังมีอีกคำศัพท์หนึ่งที่ใกล้เคียงกัน นั่นคือ ‘ประชาพิจารณ์ (public hearing)’ นับเป็นการเปิดโอกาสให้ฝ่ายต่าง ๆ ทั้งภาครัฐและประชาชนผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ได้นำเสนอข้อมูลและความคิดเห็น – ทั้งในเชิงสนับสนุนและคัดค้าน - เกี่ยวกับนโยบาย กฎหมาย หรือโครงการริเริ่มของรัฐ ก่อนที่รัฐจะตัดสินใจดำเนินการหรือไม่ดำเนินการต่อไป แม้ไม่มีผลทางกฎหมายเหมือนประชามติ แต่ก็ประชาพิจารณ์ก็สำคัญอย่างยิ่ง โดยเฉพาะตอนที่ศึกษาโครงการรัฐที่อาจส่งผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมหรือด้านสุขภาพในชุมชน

ปัจจุบัน มาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564 กำหนดให้ต้องมีการจัดทำประชามติ ในประเด็นหรือกรณีต่อไปนี้ 

(1) การออกเสียงเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามที่มีบทบัญญัติกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ 

(2) การออกเสียงกรณีเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่ามีเหตุอันสมควร 

(3) การออกเสียงตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องมีการออกเสียง 

(4) การออกเสียงในกรณีที่รัฐสภาได้พิจารณาและมีมติเห็นว่าเป็นเรื่องที่มีเหตุสมควรที่จะให้มีการออกเสียงและได้แจ้งเรื่องให้คณะรัฐมนตรีดำเนินการ 

(5) การออกเสียงกรณีประชาชนเข้าชื่อ* เสนอต่อคณะรัฐมนตรี  เพื่อให้ความเห็นชอบในการออกเสียง  ตามหลักเกณฑ์  และวิธีการที่คณะกรรมการกำหนด

*อย่างน้อยต้องมีรายละเอียดเกี่ยวกับจำนวนผู้มีสิทธิเข้าเสนอชื่อไม่น้อยกว่า 50,000 คน และการเชิญชวนผู้มีสิทธิเข้าชื่อให้ร่วมเข้าชื่อและการร่วมเข้าชื่อ ให้สามารถกระทำผ่านสื่ออิเล็กทรอนิกส์ได้

แม้หลักการออกเสียงประชามติจะได้รับการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญและกฎหมายหลายฉบับนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2492 แต่ประเทศไทยมีการจัดทำประชามติไป 2 ครั้งเท่านั้นในปี พ.ศ. 2549 และ 2559 ประชามติทั้ง 2 ครั้ง มีวัตถุประสงค์ให้ประชาชนออกเสียงเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 และ 2559 ตามลำดับ 

ส่วนประชามติในวันที่ 8 ก.พ. 69 นี้ คำถามประชามติคือ “ท่านเห็นชอบว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่” ตามที่คณะรัฐมนตรีได้ส่งให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง 

การจัดทำประชามติในวันที่ 8 ก.พ. 69 ยังถือเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ไทยที่จะจัดคู่กับการเลือกตั้งทั่วไป พระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2568 ได้ระบุไว้ว่า หากวันเลือกตั้งทั่วไปอยู่ในช่วงเวลาใกล้เคียงกันกับวันออกเสียงประชามติ “อาจกำหนดให้วันออกเสียงเป็นวันเดียวกับวันเลือกตั้งก็ได้ แต่ต้องไม่เร็วกว่าหกสิบวัน และไม่ช้ากว่าหนึ่งร้อยห้าสิบวันนับตั้งแต่วันที่ได้รับแจ้งจากประธานรัฐสภา” อีกทั้งประชามติจะมีข้อยุติได้ ต้องใช้เสียงข้างมากของผู้มาออกเสียง และคะแนนเสียงข้างมากต้องสูงกว่าคะแนนเสียงไม่แสดงความคิดเห็นในเรื่องที่จัดทำประชามตินั้น

ย้อนดูประชามติพร้อมการเลือกตั้งทั่วไปใน ‘ออสเตรเลีย’ และ ‘บัลแกเรีย’

แม้การจัดทำประชามติพร้อมการเลือกตั้งทั่วไปจะเป็นเรื่องใหม่ในสังคมไทย แต่ที่ออสเตรเลียนั้น มีการออกเสียงประชามติแก้ไขรัฐธรรมนูญ (referendum) คู่กับการเลือกตั้งไปแล้ว 8 ครั้ง นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2449 โดยครั้งล่าสุดเกิดขึ้นเมื่อวันที่ 1 ธ.ค. 2527 ประชามติแต่ละครั้งครอบคลุมประเด็นที่ต่างกันออกไป เช่น การเลือกตั้ง สว. พร้อม สส. การคลัง อุตสาหกรรม อำนาจนิติบัญญัติ หนี้สาธารณะ บริการสาธารณะ ฯลฯ และมักจะมีคำถามประชามติมากกว่า 1 คำถามใน 1 ครั้ง

ทั้งนี้ มาตรา 128 แห่งรัฐธรรมนูญออสเตรเลีย (Section 128, Australian Constitution) ระบุไว้ว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญต้องเริ่มที่การจัดทำพระราชบัญญัติ (bill) ในรัฐสภาเสมอ ซึ่งต้องได้เสียงข้างมากจากทั้งสภาสูงและสภาล่าง – หรือจากสภาใดสภาหนึ่งในบางกรณี เมื่อพระราชบัญญัตินั้นผ่านแล้ว รัฐบาลต้องกำหนดวันออกเสียงประชามติภายใน 2-6 เดือนหลังจาก พ.ร.บ. ดังกล่าวผ่านรัฐสภา ที่กำหนดระยะเวลาไว้เช่นนี้ ก็เพื่อให้ประชาชนได้ศึกษาข้อโต้แย้งและข้อสนับสนุนการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้น ๆ ผ่านแผ่นพับและสื่ออื่น ๆ

ประชามติของออสเตรเลียจะผ่านความเห็นชอบจากประชาชนผู้ใช้สิทธิออกเสียงได้ ต้องอาศัย ‘เสียงข้างมาก 2 ชั้น (double majority)’ ขั้นแรกคือ ผู้ใช้สิทธิออก เสียง “ทั้งประเทศ” ส่วนใหญ่ต้องเห็นชอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และผู้ใช้สิทธิออกเสียงต้องเห็นชอบฯ “ไม่ต่ำกว่า 4 ใน 6 รัฐ (states)” ส่วนคะแนนที่ได้จากดินแดนต่าง ๆ (territories) จะนับอยู่ในขั้นผู้ใช้สิทธิฯ ทั้งประเทศเพียงขั้นเดียว ดังนั้น การผ่านประชามติในออสเตรเลียจึงยากเพื่อให้สะท้อนเจตจำนงที่แท้จริงของประชาชน

ฮังการีเป็นอีกประเทศหนึ่งที่มีการจัดประชามติพร้อมการเลือกตั้งทั่วไป ก่อนหน้านี้ ประชามติในฮังการีไม่สามารถจัดได้ในห้วงเวลา 41 วันก่อนและหลังการเลือกตั้งใด ๆ แต่เมื่อปี 2564 รัฐสภาฮังการีได้ผ่านบทแก้ไขรัฐธรรมนูญที่เปิดทางให้มีประชามติในวันเดียวกับการเลือกตั้งได้ และมีการจัดทำประชามติพร้อมการเลือกตั้งทั่วไปเป็นครั้งแรก เมื่อวันที่ 3 เม.ย. 2565 

คำถามประชามติครั้งดังกล่าวของฮังการีมีอยู่ด้วยกัน 4 ข้อ ซึ่งเกี่ยวข้องกับกฎหมายจำกัดการเรียนการสอนเรื่อง LGBTQIA+ และการข้ามเพศ (transgender) ให้เด็กในสถานศึกษา มีคนส่วนหนึ่งทั้งในฮังการีและยุโรปวิจารณ์ว่า กฎหมายดังกล่าวไม่สอดคล้องกับค่านิยมของสหภาพยุโรป – ซึ่งฮังการีเป็นรัฐสมาชิก อีกทั้งกฎหมายดังกล่าวยังเชื่อมโยงการรักเพศเดียวกัน (homosexuality) กับการใคร่เด็ก (paedophilia) แม้จะมีผู้ใช้สิทธิออกเสียงประชามติเพียงร้อยละ 47 – ซึ่งไม่ถึงกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิทั้งหมด – แต่ผู้ที่ได้ออกเสียงเกินร้อยละ 90 เห็นด้วยว่า โรงเรียนฮังการีควรจำกัดการเรียนการสอนเรื่องความหลากหลายทางเพศ

ท้ายที่สุดแล้ว ไม่ว่าจะจัดพร้อมการเลือกตั้งทั่วไปหรือไม่ ‘ประชามติ’ คือโอกาสครั้งสำคัญที่ประชาชนจะได้แสดงเจตจำนงของตัวเองโดยตรงต่อรัฐ และร่วมกันกำหนดหน้าตาอนาคตของประเทศ ผู้มีสิทธิออกเสียงจึงควรใช้สิทธิของตัวเองอย่างพร้อมเพรียงกันครับ

อ่านบทความที่เกี่ยวข้องจาก Thai PBS NOW

• เจาะทฤษฎีการเมือง ‘ชาตินิยม’ ไม่เท่ากับ ‘รักชาติ’ ?
• 5 วิธีพูดคุยเรื่องการเมืองในครอบครัว ไม่ให้เกิดรอยร้าว
• ทำไม ? “เรา” ต้องมีส่วนร่วมทางการเมือง ในระบอบประชาธิปไตย

อ้างอิง

• การออกเสียงประชามติ, สถาบันพระปกเกล้า
• การออกเสียงประชามติ (Referendum), สถาบันพระปกเกล้า
• ครม. เลือกคำถามประชามติ “สมควรมีรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่” ส่ง กกต. เดินหน้าลงประชามติพร้อมเลือกตั้ง 8 ก.พ. 69, กรมประชาสัมพันธ์ (19 ธ.ค. 68)
• พระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. ๒๕๖๔, ราชกิจจานุเบกษา
• พระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๖๘, ราชกิจจานุเบกษา
• รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐
• Can a referendum or plebiscite be held at the same time as a federal election?, Parliamentary Education Office
• Election dates 1901 – present, Australian Electoral Commission (AEC)
• Hungary election: Key takeaways as Viktor Orbán wins fourth consecutive term, Euronews
• Országos népszavazás – 2022. április 3. – Összesített eredmények, Nemzeti Választási Iroda
• Parliament Adopts Amendment Allowing Referendums to be Held on Same Day as Elections, Hungary Today
• Referendum dates and results, Australian Electoral Commission (AEC)
• Referendums and plebiscites, Parliamentary Education Office
• The 2022 Hungarian Elections: Orbán Renewal, The Institute of International & European Affairs

🗳️ เกาะติด ‘เลือกตั้ง 69’ กับไทยพีบีเอส เสียงของทุกคนฝ่าวิกฤตประเทศไทย: www.thaipbs.or.th/Election69