วันนี้ (6 พ.ค.2569) สถาบันนโยบายยุทธศาสตร์ เผยแพร่บทวิเคราะห์ของ ดร.ดามพ์ สุคนธทรัพย์ กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ สถาบันระหว่างประเทศเพื่อการค้าและการพัฒนา (องค์การมหาชน) หรือ ITD เรื่อง MOU 44 กับ UNCLOS: จากความประนีประนอมทางการเมืองสู่ความชัดเจนทางกฎหมาย
ระบุว่า ความขัดแย้งด้านเขตแดนทางทะเลในอ่าวไทย ถือเป็นปัญหาที่ซับซ้อน ระหว่างมรดกทางประวัติศาสตร์ วิวัฒนาการของกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ และการอ้างสิทธิ์ที่ทับซ้อนกันของรัฐ
เป็นเวลาหลายทศวรรษที่ไทย และกัมพูชาพยายามแก้ปัญหาการอ้างสิทธิ์ที่ทับซ้อนกันในอ่าวไทย ผ่านกรอบความร่วมมือทวิภาคี โดยล่าสุดมีเอกสารที่สำคัญคือ บันทึกความเข้าใจ (MOU) พ.ศ.2544 (หรือที่มักเรียกกันว่า MOU 44) อย่างไรก็ตาม จากการวิเคราะห์โดยยึดตามหลักการของอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ปี 2525 (UNCLOS, 1982) และคำตัดสินของศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ หรือ ศาลโลก (IICJ) และศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ (ITLOS) ในคดีต่างๆ
โดยเฉพาะอย่างยิ่งคดีประวัติศาสตร์อย่าง North Sea Continental Shelf Cases, ICJ 1969 ชี้ให้เห็นว่า ผลประโยชน์ระยะยาวของประเทศไทย จะได้รับการคุ้มครองได้ดีกว่ามาก หากไทยยึดมั่นใน UNCLOS อย่างเคร่งครัด แทนที่จะพึ่งพาการประนีประนอมทางการเมือง ซึ่งเป็นนัยหลักของ MOU 44
ข้อจำกัดของ MOU 44 เทียบกับความแข็งแกร่งของ UNCLOS
MOU 44 ถูกออกแบบมาเพื่อเป็นกรอบในการกำหนดเขตไหล่ทวีป (continental shelf) และการพัฒนาพื้นที่ร่วมกัน (JDA) ซึ่งแม้ว่าจะเป็นความพยายามในเชิงปฏิบัติ เพื่อก้าวข้ามสภาวะชะงักงันระหว่างไทยและกัมพูชา แต่บันทึกดังกล่าวก็มีจุดอ่อนเชิงโครงสร้างที่สำคัญ และมีผลกระทบในทางลบค่อนข้างสูงสำหรับไทย นั่นคือการยอมรับโดยนัยต่อการให้มี "พื้นที่พัฒนาร่วม" (JDA) ไทย-กัมพูชา โดยอ้างอิงจากเส้นเขตแดน ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักกฎหมายระหว่างประเทศแต่อย่างใด
ในทางตรงกันข้าม การอ้างสิทธิ์โดยยึดตาม UNCLOS โดยตรง โดยเฉพาะมาตรา 74 และ 83 จะเปลี่ยนจุดเน้นจากการเจรจาทางการเมืองไปสู่หลักการ "เส้นมัธยะ และสถานการณ์ที่เกี่ยวข้อง" ทั้งนี้คดี North Sea Continental Shelf Cases ได้วางบรรทัดฐานว่า การแบ่งเขตทางทะเลต้องตั้งอยู่บน "หลักการที่เท่าเทียมและเป็นธรรม" โดยคำนึงถึงการขยายตัวตามธรรมชาติของดินแดนทางบก
สำหรับประเทศไทย หลักการของ UNCLOS จะช่วยกำหนดระเบียบวิธีที่เป็นมาตรฐาน และเป็นรูปธรรมในการแบ่งเขตแดน ซึ่งเอื้อต่อความเป็นจริงทางภูมิศาสตร์ของไทย มากกว่าการอ้างสิทธิ์ฝ่ายเดียวที่กัมพูชาทำขึ้นในช่วงต้นทศวรรษ 1970 และใช้เป็นพื้นฐานในการกำหนด "พื้นที่ทับซ้อน" ใน MOU 44
ปัจจัย "เกาะกูด" และหลักการเส้นมัธยะ
ข้อได้เปรียบหลักของประเทศไทยภายใต้ UNCLOS อยู่ที่การพิจารณาว่า ควรจะปฏิบัติอย่างไรในกรณีของเกาะในทะเล ในขณะที่เส้นอ้างสิทธิ์ของกัมพูชา ในปี 1972 ลากตัดผ่านกลางเกาะกูด ซึ่งเป็นเกาะภายใต้อธิปไตยของไทย มีประชากรไทยอาศัยอยู่อย่างถาวร และไทยมีอำนาจอธิปไตยเหนือเกาะดังกล่าวอย่างชัดเจน ซึ่งภายใต้ UNCLOS มาตรา 121 เกาะมีสิทธิที่จะมีอาณาเขตทางทะเล เขตต่อเนื่อง เขตเศรษฐกิจจำเพาะ และไหล่ทวีป ของตนเอง
เส้นอ้างสิทธิของกัมพูชา ซึ่งเจตนาละเลยสิทธิทางกฎหมายของเกาะกูดนั้น ไม่สอดคล้องอย่างยิ่งกับหลักการทางกฎหมายของ UNCLOS ซึ่งที่ผ่านมาคำตัดสินของ ICJ และ ITLOS ในคดีต่างๆ อาทิ Nicaragua v. Colombia (ICJ, 2023) ได้กำหนดหลักการไว้อย่างชัดเจนและคงเส้นคงวา ว่าเกาะต่างๆ ไม่สามารถถูกละเลยหรือถูก "ปิดล้อม" ได้ หากเป็นภูมิประเทศที่มีความสำคัญ (islands cannot be simply ignored or "enclaved" if they are significant features)
ดังนั้นการที่ไทยจะยึดถือหลักการดังกล่าว และหันมาใช้ UNCLOS จะทำให้ไทยสามารถโต้แย้ง เรื่องเส้นมัธยะ หรือเส้นกึ่งกลางที่ทุกจุดมีระยะห่างเท่ากัน จากจุดฐานของไทยและกัมพูชา ได้อย่างหนักแน่น
ทั้งนี้ หากลากเส้นมัธยะ โดยใช้เกาะกูดเป็นจุดฐาน เส้นเขตแดนที่ได้จะขยับไปทางทิศตะวันออกอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งเป็นประโยชน์ต่อไทย การอ้างสิทธิ์ของกัมพูชาที่อาศัยสนธิสัญญาฝรั่งเศส-สยาม (ค.ศ.1907) ซึ่งเน้นเรื่องดินแดนทางบกเป็นหลักนั้น ยากที่จะยืนหยัดได้ในทางกฎหมายเมื่อเทียบกับ "หลักการระยะทาง" ที่บัญญัติไว้ใน UNCLOS
การพิจารณาบริบททางภูมิศาสตร์ในภาพรวม : การมีส่วนร่วมของเวียดนาม
อ่าวไทยเป็นทะเลกึ่งปิด และข้อตกลงทวิภาคีใดๆ ระหว่างไทยและกัมพูชา ย่อมไม่สมบูรณ์ หากไม่พิจารณาการอ้างสิทธิ์ของเวียดนาม ทั้งนี้ พื้นที่ทางตะวันตกเฉียงใต้ของอ่าวไทย เป็นพื้นที่ "จุดร่วมสามฝ่าย" ที่ผลประโยชน์ของทั้งสามประเทศมาบรรจบกัน
การพึ่งพา MOU ทวิภาคี (เช่น MOU 44) มีความเสี่ยง เพราะไม่สามารถผูกพันบุคคลที่สาม (เวียดนาม) ได้ ภายใต้คำวินิจฉัยคดี North Sea Continental Shelf Cases "ความได้สัดส่วน" ของแนวชายฝั่งต่อพื้นที่ทางทะเลที่ได้รับ เป็นปัจจัยสำคัญในการบรรลุทางออกที่เป็นธรรม หากไทยและกัมพูชาแบ่งพื้นที่ตาม MOU 44 ทั้ง 2 ประเทศจะพบว่าเขตแดนที่ "ตกลงกันแล้ว" มีแนวโน้มจะถูกคัดค้านโดยเวียดนาม เนื่องจาก MOU 44 ไม่ได้ยึดถือหลักการของ UNCLOS
ด้วยเหตุผลทั้งหมดข้างต้น การใช้ UNCLOS จะเป็นภาษาสากล ที่ช่วยให้ไทยได้เปรียบในบริบท 3 ฝ่าย ดังนี้
1. ความสอดคล้อง : ป้องกันไม่ให้ไทยต้องติดอยู่ระหว่างมาตรฐานทางกฎหมายที่แตกต่างกันที่กัมพูชาและเวียดนามใช้
2. ข้อโต้แย้งเรื่อง "ความเว้า" : UNCLOS, ICJ และ ITLOS ยอมรับว่าในแนวชายฝั่งที่มีลักษณะเว้า (เช่น อ่าวไทย) เส้นมัธยะที่เคร่งครัดเกินไป อาจทำให้ประเทศใดประเทศหนึ่งถูก "ตัดขาด" จากเขตทางทะเลของตนอย่างไม่เป็นธรรม อาทิ ในคดี Bangladesh/Myanmar case, 2012 ซึ่งในเรื่องนี้ ไทยสามารถใช้หลักกฎหมายดังกล่าว ในการป้องกันว่า การอ้างสิทธิ์ทั้งโดยกัมพูชาและเวียดนาม จะไม่บีบช่องทางออกสู่ทะเลของไทยมากจนเกินไป
3. ความมั่นคง : การระงับข้อพิพาทโดยอิงตามหลักการของ UNCLOS มีแนวโน้มที่จะได้รับการยอมรับจากนานาชาติมากกว่า การตกลงทางการเมืองแบบทวิภาคี ซึ่งจะช่วยอำนวยความสะดวกให้กับนักลงทุน ในการลงทุนระยะยาวในโครงการพลังงานนอกชายฝั่ง เนื่องจากนักลงทุนย่อมต้องการความชัดเจนทางกฎหมาย
ข้อได้เปรียบของ "หลักการที่เป็นธรรม"
คดี North Sea Continental Shelf Cases ระบุไว้อย่างชัดเจนว่า "ความยุติธรรมไม่ได้หมายถึงความเท่าเทียมเสมอไป" (equity does not necessarily imply equality) ประเทศไทยมีแนวชายฝั่งตามแนวอ่าวไทยที่ยาวกว่ากัมพูชา ภายใต้หลักความได้สัดส่วน ประเทศไทยมีสิทธิที่จะได้รับพื้นที่ทางทะเล ที่สะท้อนถึงความยาวของแนวชายฝั่งของตน ดังนั้นการที่มีผู้กล่าวว่า หากมี "พื้นที่ทับซ้อน" ทางออกคือการแบ่งพื้นที่ดังกล่าวกัน "คนละครึ่ง" นั้น เท่ากับเป็นการทำให้ไทยสูญเสียสิทธิทางอธิปไตย
การอ้างสิทธิ์ในปี 1972 ของกัมพูชานั้น ถือเป็นกรณีที่ผิดปกติ เนื่องจากไม่ได้ลากตามแนวชายฝั่งของตน อีกทั้งยังละเลยสิทธิของไทยเหนือเกาะกูด ทำให้เป็นการอ้างสิทธิ์ในพื้นที่ที่ไม่เป็นสัดส่วนกับความยาวชายฝั่งของกัมพูชา
ดังนั้น การที่ไทยจะก้าวข้ามจาก MOU 44 และเปลี่ยนไปสู่การยึดถือหลักการของ UNCLOS จะเป็นการบังคับให้มีการประเมินเขตแดนใหม่ตามหลักการ "แนวทาง 3 ขั้นตอน" ที่ ITLOS นำมาใช้ในการพิจารณาคดีในปัจจุบัน คือ 1.การลากเส้นมัธยะชั่วคราว 2.การปรับเปลี่ยนตามสถานการณ์ที่เกี่ยวข้อง ในกรณีนี้คือการมีเกาะกูดของไทยอยู่ในทะเล และ 3.การทดสอบความได้สัดส่วน
กล่าวโดยสรุปคือ แม้ว่า MOU 44 จะเป็นความพยายามที่สะดวกและรวดเร็ว ในการแบ่งปันทรัพยากรระหว่าง 2 ประเทศ แต่แนวคิดดังกล่าวกลับทำให้ไทยต้องติดอยู่ในกรอบที่ให้คุณค่ากับการอ้างสิทธิของกัมพูชา โดยไม่มีพื้นฐานทางกฎหมายใดๆ รองรับ ซึ่งการหันมายึดถือหลักการของ UNCLOS และบรรทัดฐานพร้อมบทเรียนจากคดี North Sea Continental Shelf Cases และคดีอื่นๆ หลังจากนั้น จะทำให้ไทยเปลี่ยนจากฐานะของผู้ประนีประนอมทางการเมือง ไปสู่การเป็นผู้ยึดมั่นในสิทธิอันชอบธรรมของตนทางกฎหมาย
และที่สำคัญคือ UNCLOS จะเป็นกลไกที่จะช่วยให้ไทยสามารถปกป้องอธิปไตยของไทยเหนือเกาะกูด และสิทธิของเกาะกูดในการมีอาณาเขตทางทะเลของตนเอง นอกจากนี้ UNCLOS ยังจะช่วยให้ไทยสามารถขยายพื้นที่ EEZ ของตนให้ได้มากที่สุด
โดยอาศัยหลักเส้นมัธยะ และหลักการสนับสนุนอื่นๆ และท้ายที่สุดคือช่วยสร้างสันติภาพ ความมั่นคง และสภาพแวดล้อมทางทะเลในอ่าวไทยแบบไตรภาคี และมีความยั่งยืน บนพื้นฐานของกฎหมายที่มีความเป็นสากล ร่วมกับกัมพูชาและเวียดนาม
อ่านข่าว :
รู้จัก"UNCLOS" กลไกแก้ปัญหาข้อพิพาททางทะเล "ไทย-กัมพูชา"
นายกฯ ชี้ ไทย-กัมพูชา อยู่กฎเดียวกัน หลัง "ฮุน มาเนต" ตอบรับใช้การไกล่เกลี่ย ตาม UNCLOS
กัมพูชาผิดหวังไทยยกเลิก MOU 44 ฝ่ายเดียว ยันพร้อมใช้ UNCLOS จัดการข้อพิพาททางทะเล