งบเทศบาลใช้ไปกับอะไร? ชวนส่องแผนงบประมาณที่ท้องถิ่นให้ความสำคัญ
ชวนส่องแผนงบประมาณเทศบาลนครและเทศบาลเมือง ภายใต้การใช้งบประมาณปี 2566 ของแผนเทศบัญญัติของปี 2568 ใครมีงบเยอะสุด เทศบาลไหนให้ความสำคัญอะไรแผนงานใดมากที่สุด แล้วใช้งบประมาณไปกับแผนการทำงานใดบ้าง
รัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ได้วางหลักการสำคัญของการปกครองส่วนท้องถิ่นไว้อย่างชัดเจน คือ การจัดการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น โดยมองอำนาจหน้าที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในการดูแลและจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนอย่างยั่งยืน หัวใจสำคัญของหลักการนี้คือการมุ่งเน้ให้ อปท. มีอิสระในการดำเนินงานและสามารถพึ่งพาตนเองด้านการเงินได้
อย่างไรก็ตามสถานการณ์ทางการคลังของ อปท. ปัจจุบันยังสะท้อนภาพที่เป็นจริงของการเปลี่ยนแปลงแนวคิดไปสู่การดำเนินงานจริง จากการวิเคราะห์ข้อมูลร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ ปี 2569 ได้คลี่ให้เห็นภาพรายละเอียดจริงของงบประมาณท้องถิ่น พบว่า อปท. ทั่วประเทศยังคงต้องพึ่งพารายได้จากการอุดหนุนของรัฐบาลส่วนกลางเป็นหลัก โดยรายได้ที่ อปท. สามารถจัดเก็บเองมีสัดส่วนเพียง 12.8% ของรายได้ทั้งหมด และคิดเป็นเพียง 3.8% เมื่อเทียบกับรายได้สุทธิของรัฐบาล ยิ่งไปกว่านั้น รายได้ที่จัดเก็บเองยังครอบคลุมรายจ่ายทั้งหมดของ อปท. ได้เพียง 15.5% เท่านั้น ตัวเลขเหล่านี้เป็นสัญญาณที่ชัดเจนว่าภาพรวมของ อปท. ยังไม่สามารถยืนหยัดทางการเงินได้ด้วยตัวเองอย่างแท้จริง
ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญจะกำหนดให้รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุน อปท. ในช่วงเปลี่ยนผ่านนี้และปรากฏให้เห็นว่ามีการเพิ่มขึ้นของงบประมาณที่จัดสรรสู่จังหวัดและกลุ่มจังหวัดในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณร่ายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2569 (เพิ่มขึ้น 10.4% เป็น 26,525.2 ล้านบาท) แต่เมื่อพิจารณาในรายละเอียดแล้วพบว่าการจัดสรรงบประมาณในมิติพื้นที่ยังคงมีข้อจำกัด
ยกตัวอย่างรูปธรรมของการจัดการคนจนเป้าหมายจากรายงาน วิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2569 ของ สำนักงบประมาณของรัฐสภา ชี้ว่างบประมาณที่จัดสรรลงจังหวัดในปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 ร่วมกับข้อมูลจำนวนคนจนเป้าหมาย แสดงให้เห็นความสัมพันธ์ที่ค่อนข้างน้อย (0.39)และเป็นไปในทิศทางเดียวกัน ซึ่งขัดแย้งกับหลักการที่ว่า งบประมาณควรถูกจัดสรรให้สอดคล้องกับความต้องการและปัญหาในแต่ละพื้นที่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาความยากจน ข้อสังเกตนี้บ่งชี้ว่ากระบวนการจัดสรรงบประมาณและการออกแบบโครงการอาจยังไม่ได้ให้ความสำคัญกับการแก้ไขปัญหาความยากจนในหลากหลายมิติอย่างแท้จริง
นอกจากนี้ภาพรวมของการใช้จ่ายงบประมาณเพื่อแก้ไขปัญหาความยากจนและความเหลื่อมล้ำ ยังไม่สามารถนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างที่ยั่งยืน งบประมาณจำนวนมากยังคงถูกจัดสรรในรูปแบบของการอุดหนุนการแก้ปัญหาระยะสั้น ซึ่งไม่ได้เสริมสร้างความเข้มแข็งหรือศักยภาพของท้องถิ่นในระยะยาว การที่ อปท. ยังคงพึ่งพารายได้จากส่วนกลางเป็นหลัก และการจัดสรรงบประมาณลงพื้นที่ที่ยังไม่ได้เชื่อมโยงกับปัญหาความยากนอย่างชัดเจน สะท้อนให้เห็นถึงความท้าทายสำคัญในการขับเคลื่อนการกระจายอำนาจทางการคลังและการบริหารจัดการงบประมาณเพื่อให้เกิดผลลัพธ์ที่เป็นรูปธรรมในระดับพื้นที่
การเปลี่ยนแปลงรูปแบบงบประมาณ อปท. จากอดีตสู่ปัจจุบัน
เพื่อให้เข้าใจบริบทของการจัดสรรงบประมาณท้องถิ่นมากยิ่งขึ้น การพิจารณาถึงวิวัฒนาการของการจำแนกแผนงานตามรูปแบบงบประมาณของ อปท. ก็มีความสำคัญ ในอดีต ก่อนที่จะมีแนวทางปฏิบัติที่เป็นมาตราฐานเดียวกันทั้งประเทศ การจำแนกแผนงานของแต่ละ อปท. อาจมีความแตกต่างกันไป ขึ้นอยู่กับแนวทางของแต่ละท้องถิ่นหรือตามหนังสือสั่งการที่ออกมาเป็นระยะ ซึ่งโดยพื้นฐานแล้วมักจะมีการจำแนกตามภารกิจหลัก เช่น ด้านการบริหารทั่วไป บริการชุมชนและสังคม เศรษฐกิจ โครงสร้างพื้นฐาน และอื่น ๆ
จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นเมื่อกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) ได้ออกหนังสือ ที่ มท 0808.2/ว 1095 ลงวันที่ 28 พฤษภาคม 2564 เรื่อง รูปแบบและการจำแนกประเภทรายรับ-รายจ่าย งบประมาณรายจ่ายประจำปีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 เป็นต้นมา หนังสือฉบับดังกล่าวได้กำหนดมาตรฐานการจำแนกงบประมาณใหม่ทั่วประเทศ โดยเน้นความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ แผนปฏิรูปประเทศ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นโยบายรัฐบาล แผนพัฒนาจังหวัด และแผนพัฒนาท้องถิ่นของ อปท. เอง
ถึงแม้ว่าโครงสร้างแผนงานหลักจะยังคงคล้ายคลึงกับในอดีต เช่น แผนงานบริหารงานทั่วไป การศึกษา สาธารณสุข ฯลฯ แต่การกำหนดโครงการและกิจกรรมภายใต้แผนงานเหล่านี้จะสะท้อนยุทธศาสตร์และการพัฒนาในมิติต่าง ๆ ที่เชื่อมโยงกับแผนระดับชาติและระดับท้องถิ่นอย่างชัดเจน การเปลี่ยนแปลงนี้ยังสอดรับกับระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2563 ซึ่งเป็นระเบียบฉบับใหม่ที่ให้ความสำคัญกับการเชื่อมโยงงบประมาณกับแผนพัฒนาในทุกระดับ
สถานการณ์และความท้าทายในการบริหารงานเชิงพื้นที่
นอกเหนือจากประเด็นด้านงบประมาณและการจัดสรรแล้ว การบริหารงานเชิงพื้นที่ของ อปท. ยังเผชิญกับความท้าทายอื่น ๆ ที่ส่งผลต่อการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง แม้ว่าจะมีกลไกการบริหารงานเชิงพื้นที่รูปแบบบูรณาการ แต่การประสานงานระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ ทั้งในระดับส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และท้องถิ่น ยังไม่ราบรื่นเท่าที่ควร หน่วยงานต่าง ๆ มักจะดำเนินงานตามภารกิจของตนเอง ทำให้เกิดความซ้ำซ้อนและขาดการบูรณาการเพื่อแก้ไขปัญหาในพื้นที่อย่างมีประสิทธิภาพ
นอกจากนี้ โครงการบางส่วนของ อปท. ยังต้องได้รับการจัดสรรงบประมาณผ่านกลไกของจังหวัดและกลุ่มจังหวัดซึ่งมีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้น สะท้อนให้เห็นว่าอำนาจในการตัดสินใจเกี่ยวกับงบประมาณและโครงการไม่ได้อยู่ที่ อปท. โดยตรง ซึ่งขัดแย้งกับหลักการปกครองตนเอง
ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อเสริมสร้างการกระจายอำนาจทางการคลัง
เพื่อให้การกระจายอำนาจในระดับท้องถิ่นมีความเข้มแข็งและยั่งยืนมากยิ่งขึ้น ควรมีการพิจารณาแนวทางแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างในหลายด้าน ดังนี้
- เพิ่มศักยภาพการจัดเก็บรายได้ของรัฐและท้องถิ่น การพิจารณาออกกฎหมายจัดเก็บภาษีจากฐานทรัพย์สินหรือภาษีจากผู้มีความมั่งคั่ง อาจเป็นแนวทางหนึ่งในการเพิ่มรายได้ให้แก่รัฐและ อปท. ซึ่งจะช่วยลดการพึ่งพาเงินอุดหนุนจากส่วนกลางและเสริมสร้างความเป็นอิสระทางการคลังของท้องถิ่น
- ปรับโครงสร้างงบประมาณและเพิ่มประสิทธิภาพรายจ่าย การลดรายจ่ายประจำที่ไม่จำเป็น โดยเฉพาะอย่างยิ่งรายจ่ายด้านบุคลากรภาครัฐ ควบคู่ไปกับการเพิ่้มสัดส่วนรายจ่ายลงทุน จะช่วยให้มีงบประมาณเพียงพอสำหรับการพัฒนาท้องถิ่น นอกจากนี้ การพิจารณาควบรวมหรือยุบเลิกหน่วยงานที่มีภารกิจซ้ำซ้อนก็จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการใช้จ่ายโดยรวม
- เพิ่มการมีส่วนร่วมของท้องถิ่นและบูรณาการการทำงาน การเปิดโอกาสให้หน่วยงานท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการจัดทำงบประมาณและแผนงานบูรณาการมากขึ้น พร้อมทั้งกำหนดกลไกความร่วมมือที่ชัดเจนระหว่างหน่วยงานในทุกระดับ จะช่วยให้การจัดสรรงบประมาณตอบสนองต่อความต้องการของพื้นที่ได้อย่างแท้จริง
- เพิ่มความโปร่งใสในการบริหารจัดการเงิน การจัดทำแผนการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณให้ชัดเจนและเปิดเผยต่อสาธารณะ รวมถึงการให้หน่วยรับงบประมาณรายงานผลการใช้จ่ายผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ จะช่วยเสริมสร้างความโปร่งใสและตรวจสอบได้ในการใช้งบประมาณในระดับท้องถิ่น
ทีมห้องทดลองปัญญารวมหมู่ (PI) สำนักเครือข่ายและการมีส่วนร่วมสาธารณะ ไทยพีบีเอส มีความตั้งใจอยากจะเข้าใจ เห็นรูปร่างหน้าตาการจัดสรรและการใช้จ่ายงบประมาณของเทศบาลว่ามีจำนวนเท่าไหร่ แต่ละแห่งใช้จ่ายกับเรื่องไหนเพื่อให้สอดรับกับการพัฒนาในพื้นที่ จึงระดมอ่านข้อมูลเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2568 ซึ่งมีรายละเอียดการใช้จ่ายงบประมาณจริงในปี 2566 ทำให้เห็นภาพรวมการใช้จ่ายงบประมาณใน 12 แผนงานภายใต้ 4 หมวดหมู่ ได้แก่ ด้านบริหารทั่วไป ด้านบริการชุมชนและสังคม ด้านการเศรษฐกิจ และด้านการดำเนินงานอื่น ถ้าสนใจสามารถอ่านข้อมูลได้ที่ข้างล่าง อาจมีข้อผิดพลาดจากการรวบรวมข้อมูลในครั้งนี้ สามารถเข้าไปอ่านตัวเลขจริงได้ที่กรมส่งส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งขณะนี้ยังไม่เปิดเผยข้อมูล
ทั้งนี้จากการอ่านข้อมูลงบประมาณรายจ่ายจริงของเทศบาลเมืองและเทศบาลนครจำนวน 217 แห่ง จากทั้งหมด 225 แห่ง พบว่า ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ.พ.ศ.2540 กล่าวว่าหน่วยงานรัฐต้องมีการเปิดเผยข้อมูลหน่วยงานรัฐให้เป็นสาธารณะ ประชาชนเข้าถึงได้ ขณะเดียวกันยังมีข้อมูลของบางประเภทไม่สามารถเข้าถึงได้ ส่วนมากอยู่ในรูปแบบไฟล์ PDF หรือเป็นภาพถ่ายสแกนที่ยากต่อการอ่านโดยคอมพิวเตอร์
จากภาพรวมแผนงานที่มีงบประมาณทุกแผนงานเทศบาลทั้ง 217 แห่ง (เทศบาลนคร และ เทศบาลเมือง) พบว่า แผนงานมีงบประมาณมากที่สุดคือ แผนงานการศึกษา 18,033,385,746 บาท ตามด้วย แผนงานงบกลาง 13,087,535,747 บาท และแผนงานบริหารทั่วไป 9,299,627,362 บาทส่วนแผนงานที่มีงบประมาณน้อยที่สุดคือ แผนงานสังคมสงเคราะห์ 535,942,760 บาท
นอกจากนี้ เทศบาลนครนนทบุรี ใช้งบสูงสุดใน 3 แผนงาน ได้แก่ แผนงานงบกลาง, แผนงานการเคหะ, และแผนงานศาสนา ส่วนแผนงานการศึกษา มีความเหลื่อมล้ำสูงที่สุดโดยเทศบาลนครขอนแก่นใช้งบ 500 กว่าล้านบาท
และมี 11 เทศบาลที่ไม่พบข้อมูลการใช้จ่ายงบประมาณปี 2566 ได้แก่ เทศบาลเมืองนครนายก เทศบาลเมืองบางแก้ว เทศบาลเมืองปทุมธานี เทศบาลเมืองพิจิตร เทศบาลเมืองสุไหงโก-ลก เทศบาลเมืองหนองสำโรง เทศบาลเมืองเขารูปช้าง เทศบาลเมืองเมืองปัก เทศบาลเมืองเลย และเทศบาลเมืองแม่ฮ่องสอน
แผนการศึกษา คือสิ่งที่ท้องถิ่นให้ความสำคัญ
เมื่อเจาะลงมาที่แผนการศึกษาของแต่ละเทศบาลจากตัวเลขทั้งหมด 18,033,385,746 บาท ของแผนงานการศึกษา พบว่า เทศบาลที่มีงบประมาณด้านแผนการศึกษามากที่สุด คือ เทศบาลนครขอนแก่นที่มีงบประมาณอยู่ 502,864,890.72 บาท ตามด้วยเทศบาลนครนครศรีธรรมราชมีงบประมาณอยู่ที่ 501,156,315.92 บาท และเทศบาลนครนครปฐมอยู่ที่ 374,998,159.39 บาท
งบประมาณในแผนการศึกษามีบทบาทสำคัญในการพัฒนาการศึกษาในระดับท้องถิ่นโดยมีเป้าหมายเพื่อให้ประชาชนในพื้นที่ได้รับโอกาสทางการศึกษาที่ทั่วถึงและมีคุณภาพ โดยแผนการศึกษาภายใต้งบประมาณของเทศบาลมีไว้สำหรับการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ตั้งแต่แนวทางการพัฒนาคุณภาพการศึกษา สนับสนุนโรงเรียนในสังกัดเทศบาล เช่น จัดซื้ออุปกรณ์การเรียน ปรับปรุงสถานศึกษา จ้างครูหรือบุคลากรทางการศึกษา และส่งเสริมการอบรมพัฒนาครู
นอกจากนี้ยังมีการส่งเสริมการศึกษานอกระบบ สนับสนุนทุนการศึกษา ส่งเสริมการศึกษาปฐมวัย สนับสนุนกิจกรรมเสริมหลักสูตร พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านการศึกษา และสนับสนุนกิจกรรมหรือโครงการพิเศษที่เป็นการทำงานร่วมกันกับองค์กรหรือหน่วยงานภายนอก
อย่างไรก็ตาม ภารกิจมากมายภายใต้งบประมาณของแผนการศึกษาในแต่ละเทศบาล หากนำงบประมาณมาดูแล้วจะพบว่า เทศบาลที่มีแผนการศึกษามากที่สุดได้แก่ เทศบาลนครขอนแก่น มีโรงเรียนในสังกัดเทศบาลทั้งหมด 11 โรงเรียน และมีประชากรในสังกัดเทศบาลจำนวน 107,371 คน ตามด้วย เทศบาลนครนครศรีธรรมราชมีโรงเรียนในสังกัดเทศบาลทั้งหมด 9 โรงเรียน และมีประชากรในสังกัดเทศบาลจำนวน 104,354 คน ถัดมาคือ เทศบาลนครนครปฐมมีโรงเรียนในสังกัดเทศบาลทั้งหมด 11 โรงเรียน และมีประชากรในสังกัดเทศบาลจำนวน 72,753 คน
ส่วนแผนงานที่น้อยที่สุดอย่าง แผนงานสังคมสงเคราะห์ เป็นแผนงานที่เน้นโครงการที่เกี่ยวกับการดูแลกลุ่มเปราะบาง เช่น ผู้สูงอายุ เด็ก และคนพิการ (ข้อมูลร้อยละของประชากรสูงอายุปี 2567 สำนักงานสถิติแห่งชาติ)
จากข้างต้นพบว่า เทศบาลนครยะลามีจำนวนมากที่สุดคือ 26,080,250 บาท ขณะที่ เทศบาลเมืองอุตรดิตถ์ มีจำนวนน้อยที่สุดคือ 10,356 บาท เมื่อเทียบกับสัดส่วนของจำนวนผู้สูงอายุในประเทศไทยพบว่า เทศบาลเมืองอุตรดิตถ์เป็นอันดับหนึ่งอยู่ที่ 26.6% ขณะที่เทศบาลนครยะลามีสัดส่วนน้อยที่สุดอยู่ที่ 17.5%
เมื่อดูในแผนย่อยแผนงานสังคมสงเคราะห์ในปี 2568 ของเทศบาลนครยะลา 29,367,800 โดยแบ่งเป็นงานบริหารทั่วไป เช่น งบบุคลากร/ งบดำเนินงานและโครงการต่างๆ เช่น โครงการพัฒนาคุณภาพชีวิตผู้สูงอายุ ผู้พิการ ผู้ด้อยโอกาสและประชาชนทั่วไป 250,000 บาท โครงการพัฒนาศักยภาพเด็กและเยาวชนเทศบาลนครยะลา ปี 2567 อยู่ที่ 400,000 บาท ขณะที่ปี 2568 อยู่ที่ 200,000 บาท ลดลง -50% โครงการพัฒนาศักยภาพผู้สูงอายุเพื่อการรองรับ Yala Smart City ยังไม่มีงบ โครงการสนับสนุนงานดำเนินการองค์กรผู้สูงอายุงบจำนวน 250,000 บาท และเงินอุดหนุนแก่ชุมชนต่างๆ เพื่อดำเนินงานจำนวน 1,772,100 บาท
ขณะที่เทศบาลเมืองอุตรดิตถ์ แผนงานสวัสดิการสังคมและสังคมสงเคราะห์ปี 2568 จำนวน 125,000 บาท เพิ่มขึ้นจากปี 2566 จำนวน 10,356 บาท มีหลายโครงการดำเนินงานด้วยกัน เช่น โครงการพัฒนาคุณภาพชีวิต โครงการตรวจเยี่ยมกลุ่มผู้ด้อยโอกาส/คนไร้ที่พึ่งในเทศบาลเมืองอุตรดิตถ์
จากการอ่านข้อมูลและการวิเคราะห์ข้างต้นพอจะทำให้เห็นว่าแผนการทำงานและงบประมาณที่แต่ละเทศบาลมีและจัดสรรไว้สำหรับโครงการหรือกิจกรรมต่าง ๆ มีรูปร่างหน้าตาเป็นอย่างไรและใช้ไปกับอะไรบ้าง ส่วนจะสอดคล้องกับความต้องการของประชาชนในพื้นที่ไปจนถึงการแก้ปัญหาที่คาราคาซังมาอย่างยาวนานในพื้นที่ได้หรือไม่ ต้องคอยติดตาม
การกระจายอำนาจและการจัดสรรงบประมาณอย่างมีส่วนร่วมเป็นหนึ่งในภารกิจหลักที่ทีมห้องทดลองปัญญารวมหมู่ (PI) สำนักเครือข่ายและการมีส่วนร่วมสาธารณะ ไทยพีบีเอส ให้ความสนใจและมีเจตนารมณ์ที่อยากจะให้เกิดการขับเคลื่อนเรื่องนี้อย่างจริงจัง อย่างไรก็ตามสามารถติดตามการทำงานและขับเคลื่อนเรื่องราวของท้องถิ่นได้ที่ https://www.thaipbs.or.th/locals/ และ FB เพจ Your priorities
อ้างอิง
ข้อมูลรายจ่ายงบประมาณแยกตาม 12 แผนงาน
ผู้เขียน : กัณญาพัชร ลิ้มประเสริฐ, อรกช สุขสวัสดิ์, ธีรมล บัวงาม
กราฟิก : อับดุลฮากัม รอฮมาณีย์
Kanyapat Limprasert
ตัวอักษร งานสื่อสาร ภาพถ่าย และชีวิตคน