ตลอดเวลาหลายปีตั้งแต่ก่อนได้รับเอกราช เมียนมาพยายามสร้างสันติภาพให้เกิดขึ้นผ่าน ‘ข้อตกลงปางโหลง’

เมียนมา (Myanmar) ถือเป็นประเทศที่มีความหลากหลายของกลุ่มชาติพันธุ์ติดอันดับต้น ๆ โดยมีกลุ่มชาติพันธุ์ราว 135 กลุ่ม กลุ่มชาติพันธุ์จำนวนมากมีกองกำลังเป็นของตัวเองและเรียกร้องแยกตัวออกจากเมียนมา ขณะเดียวกัน กองทัพเมียนมา (Tatmadaw) มักจะเข้ามามีบทบาททางการเมือง พร้อมต่อสู้กับกลุ่มกองกำลังติดอาวุธต่าง ๆ จนกลายเป็นสงครามกลางเมืองถึงทุกวันนี้ อย่างไรก็ดี ใช่ว่าเมียนมาจะไม่เคยพยายามแก้ไขปัญหานี้เลย และ ‘ข้อตกลงปางโหลง (Panglong Agreement)’ อาจเป็นหลักฐานชิ้นหนึ่งที่สะท้อนถึงความพยายามนั้น

ข้อตกลงปางโหลงปี 1947: คำสัญญาและจุดเริ่มต้นความแตกแยกในเมียนมา

หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จบลง กระแสการเรียกร้องเอกราชก็เบ่งบานในประเทศใต้อาณานิคมต่าง ๆ แต่ในพม่า หรือเมียนมานั้น ความพยายามปลดแอกเกิดขึ้นระหว่างที่สงครามโลกครั้งที่ 2 กำลังดำเนินอยู่ อองซาน (Aung San) หันไปเป็นพันธมิตรกับญี่ปุ่นเพื่อขับไล่เจ้าอาณานิคมอังกฤษออกไป ทำให้พม่าได้รับเอกราช ภายหลัง อองซานสงสัยและไม่พอใจท่าทีของญี่ปุ่น จึงกลับมาเข้าร่วมกับฝ่ายอังกฤษและสัมพันธมิตรอีกครั้ง เมื่ออองซานได้ขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรี เขาก็ทำข้อตกลงกับนายกฯ อังกฤษ คลีเมนต์ แอตต์ลี (Clement Attlee) ในวันที่ 27 มกราคม ค.ศ. 1947 ว่า อังกฤษจะต้องให้เอกราชแก่พม่าในเวลา 1 ปี

เอกราชในพม่าจะยั่งยืนได้ก็ต้องอาศัยการสนับสนุนจากทุกฝ่าย รวมถึงกลุ่มชาติพันธุ์ อองซานจึงพบกับตัวแทนกลุ่มชาติพันธุ์จากฉาน คะฉิ่น และชินในวันที่ 12 กุมภาพันธ์ 1947 ที่เมืองปางโหลงทางตอนใต้ของรัฐฉานในปัจจุบัน จนลงนามใน ‘ข้อตกลงปางโหลง ค.ศ. 1947’ ร่วมกัน สาระสำคัญของข้อตกลงปางโหลงฉบับนี้คือ ผู้นำกลุ่มชาติพันธุ์ตกลงที่จะยอมรับเอกราชจากอังกฤษ แลกกับสิทธิในการแยกตัวออกจากสหภาพพม่าหลังครบ 10 ปี (ค.ศ. 1957) ต่อมา วันที่ลงนามข้อตกลงปางโหลงได้กลายเป็น ‘วันสหภาพ (Union Day)’ ของเมียนมา

เนวิน ขณะดำรงตำแหน่งพลโท ถ่ายรูปในลอนดอน ขณะเดินทางไปอเมริกา ในปี 1952 (ภาพจาก: AFP)

อีกด้านหนึ่ง ข้อตกลงปางโหลงยังขาดเสียงของคนกลุ่มอื่น ๆ เช่น กลุ่มชาติพันธุ์กะเหรี่ยงที่เป็นเพียง “ผู้สังเกตการณ์” ในการพูดคุยข้อตกลงปางโหลง และไม่ได้สิทธิที่จะก่อตั้งรัฐของตัวเองในขณะนั้น และวันที่ 19 กรกฎาคม 1947 สถานการณ์ถึงจุดพลิกผัน เมื่อนายพลอองซาน – ตัวกลางในการสร้างสันติภาพผ่านข้อตกลงปางโหลง - พร้อมรัฐมนตรีอีก 6 คนถูกสังหาร นับเป็นการดับฝันกลุ่มชาติพันธุ์ต่าง ๆ ที่อยากก่อตั้งดินแดนของตัวเอง และข้อตกลงปางโหลงก็เลือนหายไปโดยสิ้นเชิงหลังจากที่นายพลเนวิน (Ne Win) ก่อรัฐประหารในปี ค.ศ. 1962 ผลักกลุ่มชาติพันธุ์และชนกลุ่มน้อยให้เป็นคนชายขอบ จนเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้เกิดกองกำลังติดอาวุธชาติพันธุ์ (Ethnic Armed Organizations – EAOs) ต่าง ๆ ในเมียนมาจนถึงปัจจุบัน

ข้อตกลงปางโหลงที่ยังคง “ไปไม่ถึงฝั่งฝัน” ในศตวรรษที่ 21

แม้ข้อตกลงปางโหลงจะล้มเหลวในศตวรรษที่ 20 แต่ก็มีความพยายามฟื้นฟูสันติภาพใหม่อีกครั้งหลังยุคเผด็จการทหาร ในปี ค.ศ. 2015 รัฐบาลกลางและกองกำลังติดอาวุธชาติพันธุ์ 8 กลุ่มได้ลงนามในข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศ (Nationwide Ceasefire Agreement – NCA) ต่อมามีกองกำลังชาติพันธุ์ลงนามเพิ่มอีก 2 กลุ่ม รวมเป็น 10 กลุ่ม และในปี ค.ศ. 2016 เกิดการประชุมปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 (21st Century Panglong Conference) ครั้งแรก โดยรัฐบาลเมียนมาและกองกำลังติดอาวุธชาติพันธุ์ต่าง ๆ มานั่งเจรจาหาทางออกเพื่อสันติภาพระหว่างทุกฝ่าย อาจกล่าวได้ว่า การประชุมนี้เป็นดั่งภาพสะท้อนถึงข้อตกลงปางโหลงในวันวาน

ตัวแทนจากชาติพันธุ์ปะโอ ในการประชุมปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 ครั้งแรก เมื่อวันที่ 31 ส.ค. 2016 (ภาพจาก: Romeo Gacad/AFP)

อองซานซูจี ขณะดำรงตำแหน่งที่ปรึกษาแห่งรัฐ ณ ตอนนั้น ในการประชุมปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 ครั้งแรก เมื่อวันที่ 3 ก.ย. 2016 (ภาพจาก: Aung Htet/AFP)

การประชุมปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 เกิดขึ้นทั้งหมด 4 ครั้งด้วยกัน (ค.ศ. 2016-2018 และ 2020) ในการประชุมฯ ครั้งที่ 4 อองซานซูจี (Aung San Suu Kyi) บุตรีของออกซาน และที่ปรึกษาแห่งรัฐ ณ ขณะนั้น เสนอว่า การสร้างสันติภาพในเมียนมามีอยู่ 3 ขั้นตอนหลัก ๆ ด้วยกัน ได้แก่

การสร้างความสงบเรียบร้อยและปรองดองภายในประเทศ ผ่านการทำข้อตกลงหยุดยิงร่วมกับกองกำลังติดอาวุธชาติพันธุ์ต่าง ๆ (EAOs) ที่ยังไม่ได้ลงนามในข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศ (NCA)
การเจรจาเพื่อวางหลักการการก่อตั้งสหพันธรัฐแห่งสหภาพเมียนมา (Federal Union) ซึ่งต้องเป็นไปตามวิถีประชาธิปไตย
การแก้ไขรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 2008 ที่เขียนขึ้นในยุครัฐบาลทหารโดยมีผู้เชี่ยวชาญด้านรัฐศาสตร์เข้ามาดูแลการแก้ไขนี้

ตัวแทนจากกลุ่มชาติพันธุ์ชิน นาคา และปะโอ ในการประชุมปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 ครั้งแรก เมื่อวันที่ 31 ส.ค. 2016 (ภาพจาก: Romeo Gacad/AFP)

ตัวแทนจากกลุ่มชาติพันธุ์อาข่าในชุดพื้นเมือง ในการประชุมปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 ครั้งแรก เมื่อวันที่ 31 ส.ค. 2016 (ภาพจาก: Romeo Gacad/AFP)

ทั้งนี้ สถาบัน IPCS (Institute of Peace and Conflict Studies) วิเคราะห์ไว้ว่า การประชุมปางโหลงฯ ครั้งที่ 4 “ล้มเหลว” ในการเชิญกองกำลังติดอาวุธชาติพันธุ์ 7 กลุ่มในนามร่วม FPNCC ให้มาร่วมการประชุมในฐานะผู้สังเกตการณ์ เนื่องจาก FPNCC มีอิทธิพลต่อ EAOs อื่น ๆ และอาจเป็นกุญแจสำคัญในการสร้างสันติภาพร่วมกันในเมียนมา นอกจากนี้ IPCS ยังตั้งข้อสังเกตว่า กองทัพเมียนมา หรือ Tatmadaw ยังอยากที่จะเป็นกองกำลังทหารเดียวของเมียนมาและไม่ต้องการให้รัฐต่าง ๆ แยกตัวออกไป ขณะเดียวกัน ไม่มีแนวทางชัดเจนว่า หากเจรจาสันติภาพสำเร็จ จะยังมีกองกำลัง EAOs อยู่หรือไม่ในสหภาพใหม่

มิน อ่อง หล่าย ในการประชุมปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 ครั้งที่ 4 เมื่อวันที่ 19 ส.ค. 2020 (ภาพจาก: Thet Aung/AFP)

อย่างไรก็ตาม ทุกอย่างต้องยุติลงหลังนายพลมิน อ่อง หล่าย (Min Aung Hlaing) ก่อรัฐประหารเมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2021 กองทัพเมียนมาและกองกำลังติดอาวุธชาติพันธุ์ต่าง ๆ ยังคงสู้รบกันอย่างต่อเนื่องแม้จะเกิดแผ่นดินไหวครั้งใหญ่เมื่อปลายเดือน มี.ค. 2025 ข้อตกลงปางโหลงและการประชุมปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 จึงกลายเป็นแผนสันติภาพ “จากรุ่นพ่อสู่รุ่นลูก” ที่ไม่เคยเป็นจริงในเมียนมา อีกทั้งสะท้อนให้เห็นว่า ความสันติสุขในประเทศหนึ่งนั้นเกิดขึ้นได้ยากและเปราะบางเพียงใด

ติดตามเนื้อหาอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องจากเครือ Thai PBS

ภาพถ่ายหมู่ระหว่างการประชุมปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 ครั้งแรก เมื่อวันที่ 31 ส.ค. 2016 (ภาพจาก: Romeo Gacad/AFP)

อ้างอิง

The 21st Century Panglong: Myanmar’s New Hope for Peace, IPI Global Observatory
Aung San, Britannica
Beyond Panglong: Myanmar’s National Peace and Reform Dilemma, Transnational Institute
The constitutional implications of Myanmar’s peace process, UNSW Sydney
The Deadlocking Factors in Myanmar’s Peace Process, Friedrich Ebert Stiftung and PLRI
Of Guarantees and Stalemates: An Assessment of Myanmar’s Fourth 21st Century Panglong Peace Conference, Institute of Peace and Conflict Studies
Panglong Agreement (12 February 1947), UN Peacemakers
Panglong, then and now, and the promise of peace, Frontier Myanmar
UPC – 21 Century Panlong Conference, Myanmar Peace Monitor

เล่าอดีต บันทึกปัจจุบัน รอบรู้ทุกวัน กับ Thai PBS On This Day: www.thaipbs.or.th/OnThisDay

สรุปประเด็นให้โดย Generative AI

‘ข้อตกลงปางโหลง’ ปณิธานสันติภาพที่ไม่เคยเป็นจริงในเมียนมา