‘ข้อตกลงปางโหลง’ ปณิธานสันติภาพที่ไม่เคยเป็นจริงในเมียนมา

ตลอดเวลาหลายปีตั้งแต่ก่อนได้รับเอกราช เมียนมาพยายามสร้างสันติภาพให้เกิดขึ้นผ่าน ‘ข้อตกลงปางโหลง’

เมียนมา (Myanmar) ถือเป็นประเทศที่มีความหลากหลายของกลุ่มชาติพันธุ์ติดอันดับต้น ๆ โดยมีกลุ่มชาติพันธุ์ราว 135 กลุ่ม กลุ่มชาติพันธุ์จำนวนมากมีกองกำลังเป็นของตัวเองและเรียกร้องแยกตัวออกจากเมียนมา ขณะเดียวกัน กองทัพเมียนมา (Tatmadaw) มักจะเข้ามามีบทบาททางการเมือง พร้อมต่อสู้กับกลุ่มกองกำลังติดอาวุธต่าง ๆ จนกลายเป็นสงครามกลางเมืองถึงทุกวันนี้ อย่างไรก็ดี ใช่ว่าเมียนมาจะไม่เคยพยายามแก้ไขปัญหานี้เลย และ ‘ข้อตกลงปางโหลง (Panglong Agreement)’ อาจเป็นหลักฐานชิ้นหนึ่งที่สะท้อนถึงความพยายามนั้น

ข้อตกลงปางโหลงปี 1947: คำสัญญาและจุดเริ่มต้นความแตกแยกในเมียนมา

หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จบลง กระแสการเรียกร้องเอกราชก็เบ่งบานในประเทศใต้อาณานิคมต่าง ๆ แต่ในพม่า หรือเมียนมานั้น ความพยายามปลดแอกเกิดขึ้นระหว่างที่สงครามโลกครั้งที่ 2 กำลังดำเนินอยู่ อองซาน (Aung San) หันไปเป็นพันธมิตรกับญี่ปุ่นเพื่อขับไล่เจ้าอาณานิคมอังกฤษออกไป ทำให้พม่าได้รับเอกราช ภายหลัง อองซานสงสัยและไม่พอใจท่าทีของญี่ปุ่น จึงกลับมาเข้าร่วมกับฝ่ายอังกฤษและสัมพันธมิตรอีกครั้ง เมื่ออองซานได้ขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรี เขาก็ทำข้อตกลงกับนายกฯ อังกฤษ คลีเมนต์ แอตต์ลี (Clement Attlee) ในวันที่ 27 มกราคม ค.ศ. 1947 ว่า อังกฤษจะต้องให้เอกราชแก่พม่าในเวลา 1 ปี

เอกราชในพม่าจะยั่งยืนได้ก็ต้องอาศัยการสนับสนุนจากทุกฝ่าย รวมถึงกลุ่มชาติพันธุ์ อองซานจึงพบกับตัวแทนกลุ่มชาติพันธุ์จากฉาน คะฉิ่น และชินในวันที่ 12 กุมภาพันธ์ 1947 ที่เมืองปางโหลงทางตอนใต้ของรัฐฉานในปัจจุบัน จนลงนามใน ‘ข้อตกลงปางโหลง ค.ศ. 1947’ ร่วมกัน สาระสำคัญของข้อตกลงปางโหลงฉบับนี้คือ ผู้นำกลุ่มชาติพันธุ์ตกลงที่จะยอมรับเอกราชจากอังกฤษ แลกกับสิทธิในการแยกตัวออกจากสหภาพพม่าหลังครบ 10 ปี (ค.ศ. 1957) ต่อมา วันที่ลงนามข้อตกลงปางโหลงได้กลายเป็น ‘วันสหภาพ (Union Day)’ ของเมียนมา

อีกด้านหนึ่ง ข้อตกลงปางโหลงยังขาดเสียงของคนกลุ่มอื่น ๆ เช่น กลุ่มชาติพันธุ์กะเหรี่ยงที่เป็นเพียง “ผู้สังเกตการณ์” ในการพูดคุยข้อตกลงปางโหลง และไม่ได้สิทธิที่จะก่อตั้งรัฐของตัวเองในขณะนั้น และวันที่ 19 กรกฎาคม 1947 สถานการณ์ถึงจุดพลิกผัน เมื่อนายพลอองซาน – ตัวกลางในการสร้างสันติภาพผ่านข้อตกลงปางโหลง - พร้อมรัฐมนตรีอีก 6 คนถูกสังหาร นับเป็นการดับฝันกลุ่มชาติพันธุ์ต่าง ๆ ที่อยากก่อตั้งดินแดนของตัวเอง และข้อตกลงปางโหลงก็เลือนหายไปโดยสิ้นเชิงหลังจากที่นายพลเนวิน (Ne Win) ก่อรัฐประหารในปี ค.ศ. 1962 ผลักกลุ่มชาติพันธุ์และชนกลุ่มน้อยให้เป็นคนชายขอบ จนเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้เกิดกองกำลังติดอาวุธชาติพันธุ์ (Ethnic Armed Organizations – EAOs) ต่าง ๆ ในเมียนมาจนถึงปัจจุบัน

ข้อตกลงปางโหลงที่ยังคง “ไปไม่ถึงฝั่งฝัน” ในศตวรรษที่ 21

แม้ข้อตกลงปางโหลงจะล้มเหลวในศตวรรษที่ 20 แต่ก็มีความพยายามฟื้นฟูสันติภาพใหม่อีกครั้งหลังยุคเผด็จการทหาร ในปี ค.ศ. 2015 รัฐบาลกลางและกองกำลังติดอาวุธชาติพันธุ์ 8 กลุ่มได้ลงนามในข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศ (Nationwide Ceasefire Agreement – NCA) ต่อมามีกองกำลังชาติพันธุ์ลงนามเพิ่มอีก 2 กลุ่ม รวมเป็น 10 กลุ่ม และในปี ค.ศ. 2016 เกิดการประชุมปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 (21st Century Panglong Conference) ครั้งแรก โดยรัฐบาลเมียนมาและกองกำลังติดอาวุธชาติพันธุ์ต่าง ๆ มานั่งเจรจาหาทางออกเพื่อสันติภาพระหว่างทุกฝ่าย อาจกล่าวได้ว่า การประชุมนี้เป็นดั่งภาพสะท้อนถึงข้อตกลงปางโหลงในวันวาน

การประชุมปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 เกิดขึ้นทั้งหมด 4 ครั้งด้วยกัน (ค.ศ. 2016-2018 และ 2020) ในการประชุมฯ ครั้งที่ 4 อองซานซูจี (Aung San Suu Kyi) บุตรีของออกซาน และที่ปรึกษาแห่งรัฐ ณ ขณะนั้น เสนอว่า การสร้างสันติภาพในเมียนมามีอยู่ 3 ขั้นตอนหลัก ๆ ด้วยกัน ได้แก่ 

1. การสร้างความสงบเรียบร้อยและปรองดองภายในประเทศ ผ่านการทำข้อตกลงหยุดยิงร่วมกับกองกำลังติดอาวุธชาติพันธุ์ต่าง ๆ (EAOs) ที่ยังไม่ได้ลงนามในข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศ (NCA) 
2. การเจรจาเพื่อวางหลักการการก่อตั้งสหพันธรัฐแห่งสหภาพเมียนมา (Federal Union) ซึ่งต้องเป็นไปตามวิถีประชาธิปไตย 
3. การแก้ไขรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 2008 ที่เขียนขึ้นในยุครัฐบาลทหารโดยมีผู้เชี่ยวชาญด้านรัฐศาสตร์เข้ามาดูแลการแก้ไขนี้

ทั้งนี้ สถาบัน IPCS (Institute of Peace and Conflict Studies) วิเคราะห์ไว้ว่า การประชุมปางโหลงฯ ครั้งที่ 4 “ล้มเหลว” ในการเชิญกองกำลังติดอาวุธชาติพันธุ์ 7 กลุ่มในนามร่วม FPNCC ให้มาร่วมการประชุมในฐานะผู้สังเกตการณ์ เนื่องจาก FPNCC มีอิทธิพลต่อ EAOs อื่น ๆ และอาจเป็นกุญแจสำคัญในการสร้างสันติภาพร่วมกันในเมียนมา นอกจากนี้ IPCS ยังตั้งข้อสังเกตว่า กองทัพเมียนมา หรือ Tatmadaw ยังอยากที่จะเป็นกองกำลังทหารเดียวของเมียนมาและไม่ต้องการให้รัฐต่าง ๆ แยกตัวออกไป ขณะเดียวกัน ไม่มีแนวทางชัดเจนว่า หากเจรจาสันติภาพสำเร็จ จะยังมีกองกำลัง EAOs อยู่หรือไม่ในสหภาพใหม่

อย่างไรก็ตาม ทุกอย่างต้องยุติลงหลังนายพลมิน อ่อง หล่าย (Min Aung Hlaing) ก่อรัฐประหารเมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2021 กองทัพเมียนมาและกองกำลังติดอาวุธชาติพันธุ์ต่าง ๆ ยังคงสู้รบกันอย่างต่อเนื่องแม้จะเกิดแผ่นดินไหวครั้งใหญ่เมื่อปลายเดือน มี.ค. 2025 ข้อตกลงปางโหลงและการประชุมปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 จึงกลายเป็นแผนสันติภาพ “จากรุ่นพ่อสู่รุ่นลูก” ที่ไม่เคยเป็นจริงในเมียนมา อีกทั้งสะท้อนให้เห็นว่า ความสันติสุขในประเทศหนึ่งนั้นเกิดขึ้นได้ยากและเปราะบางเพียงใด

ติดตามเนื้อหาอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องจากเครือ Thai PBS

• สำรวจกองกำลังชาติพันธุ์ในเมียนมา ตอนที่ 1 | Thai PBS News
• วันนี้ในอดีต : 76 ปี นายพล ออง ซาน บิดาแห่งเอกราช "วีรบุรุษเมียนมา" ถูกสังหาร | Thai PBS NOW
• รำลึกจายสายมาว สัญญาที่ปางโหลง เพลงในหัวใจคนไทใหญ่ | เพลงดนตรีวิถีอาเซียน | Thai PBS Podcast

อ้างอิง

• The 21st Century Panglong: Myanmar’s New Hope for Peace, IPI Global Observatory 
• Aung San, Britannica
• Beyond Panglong: Myanmar’s National Peace and Reform Dilemma, Transnational Institute
• The constitutional implications of Myanmar’s peace process, UNSW Sydney
• The Deadlocking Factors in Myanmar’s Peace Process, Friedrich Ebert Stiftung and PLRI
• Of Guarantees and Stalemates: An Assessment of Myanmar’s Fourth 21st Century Panglong Peace Conference, Institute of Peace and Conflict Studies
• Panglong Agreement (12 February 1947), UN Peacemakers
• Panglong, then and now, and the promise of peace, Frontier Myanmar
• UPC – 21 Century Panlong Conference, Myanmar Peace Monitor

เล่าอดีต บันทึกปัจจุบัน รอบรู้ทุกวัน กับ Thai PBS On This Day: www.thaipbs.or.th/OnThisDay