มองปัญหา ‘ประกันสังคม’ ผ่านเลนส์วิชาการ

‘ประกันสังคม’ ถูกสาธารณชนตั้งคำถามอย่างหนัก (อีกครั้ง) ถึงความโปร่งใสและการตอบแทนผลประโยชน์แก่ผู้ประกันตน จนกลายเป็นประเด็นใหญ่ประเด็นหนึ่งรับปี 2569

ปัจจุบัน ประกันสังคมของไทยเป็นกองทุนขนาดใหญ่ที่สุดของประเทศไทย อยู่ในความดูแลของกระทรวงแรงงาน จัดตั้งขึ้นเพื่อสร้างสวัสดิการและความมั่นคงในชีวิตให้แก่แรงงาน ลูกจ้าง รวมถึงคนทำงานอิสระ ปัจจุบัน มีจำนวนผู้ประกันตนทั้งสิ้น 24.85 ล้านรายในทั้ง 3 มาตรา และมีมูลค่าเงินลงทุนกว่า 2.85 ล้านล้านบาท สำนักงานประกันสังคม (สปส.) รายงานว่า จนถึงสิ้นปี พ.ศ. 2568 กองทุนฯ สร้างผลตอบแทนจากการลงทุนได้ 80,000 ล้านบาท

อย่างไรก็ดี ในรอบปีที่ผ่านมา มีข้อสงสัยหลายประการต่อการดำเนินงานของประกันสังคม เช่น การลงทุนในอสังหาริมทรัพย์ (Skyy9 Center และ TU Dome) การใช้งบประมาณจัดทำปฏิทินและชุดสูทขององค์กร การเปลี่ยนเกณฑ์การเลือกตั้งบอร์ดฯ การจัดเก็บเงินสมทบเพิ่ม ระบบการรายงานผลตอบแทนของกองทุนฯ ซึ่งไม่สะท้อนมูลค่าสินทรัพย์ทั้งหมดตามมาตรฐานสากล และ “แชตหลุด” ที่ผู้บริหารระดับสูงของประกันสังคมได้พูดถึงสื่อ จนคำวิพากษ์วิจารณ์ต่าง ๆ ของประชาชนนำไปสู่การเร่งศึกษาแนวทางปฏิรูปโครงสร้างประกันสังคม

อันที่จริง ปัญหาเหล่านี้ถูกพูดถึงมานานทั้งในหมู่ประชาชนและภาคการเมือง แต่ในมุมมองวิชาการไทยและนานาชาตินั้น มีการวิเคราะห์และหาทางออกให้ ‘ประกันสังคม’ ไทยไว้อย่างไรบ้าง ?

‘การจัดการกระจัดกระจาย’ และสารพัดปัญหาเกี่ยวกับประกันสังคมไทย

หากพูดในภาพรวม ประเทศไทยมีระบบจัดสรรสวัสดิการและเงินรายได้หลังเกษียณให้คนทำงานสัญชาติไทยอยู่หลายระบบ ทั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) ประกันสังคมมาตราต่าง ๆ (ม.33, ม.39 และ ม.40) กองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) และกองทุนสำรองเลี้ยงชีพของบริษัทต่าง ๆ ถึงแม้ว่าคนไทยร้อยละ 61 จะได้รับ ‘ความคุ้มครองทางสังคม (social protection)’ จากรัฐอย่างน้อย 1 โครงการ – ไม่รวมหลักประกันสุขภาพ แต่มีเพียงร้อยละ 29 เท่านั้นที่อยู่ใน ‘การประกันทางสังคม (social insurance)’ ใด ๆ ก็ตาม ซึ่งต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศรายได้ปานกลางค่อนข้างสูง (ร้อยละ 50)

อุปสรรคของระบบความคุ้มครองทางสังคมของไทยก็คือ การจัดการที่ ‘กระจัดกระจาย (fragmented)’ ระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ เช่น สำนักงานประกันสังคมอยู่ใต้กระทรวงแรงงาน ขณะที่กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ดูแลสวัสดิการช่วยเหลือเบี้ยผู้สูงอายุ ผู้พิการ และเด็ก รายงานขององค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและพัฒนา (OECD) ประจำปี 2568 ระบุว่า ประเทศไทยยังไม่มี ‘สำนักทะเบียนแห่งชาติ’ ที่รวมข้อมูลจากทุกหน่วยงานด้านสวัสดิการสังคมไว้ เมื่อโครงสร้างซับซ้อนและไม่มีการบูรณาการ ก็อาจกระทบต่อประสิทธิภาพการช่วยเหลือทางสังคมได้

รายงานของ OECD ชี้ให้เห็นต่อถึง ‘ความกระจัดกระจาย’ ในระบบบำนาญสาธารณะไทย ซึ่งมีทั้งแผนบำนาญแบบ ‘กำหนดผลประโยชน์ (defined-benefit)’ ไว้ตายตัว ได้แก่ ประกันสังคม ม.33 และ ม.39 และแผนบำนาญแบบ ‘กำหนดเงินสมทบ (defined-contribution)’ ได้แก่ ประกันสังคม ม.40 และ กอช. ปัญหาอยู่ที่ว่า สิทธิประโยชน์ในหลักประกันเหล่านี้ ‘ไม่เท่ากัน’ และแบ่งกลุ่มผู้ประกันตน/สมาชิกตามลักษณะงานที่ทำ หรือกล่าวอีกอย่างหนึ่ง ผู้ที่ประกอบอาชีพแบบรับจ้าง อิสระ หรือนอกระบบ ไม่สามารถประกันตนตาม ม.33 เหมือนผู้ที่เป็นพนักงานประจำได้ แล้วต้องเลือกระหว่าง ม.40 (ทางเลือกที่ 2 หรือ 3) กับ กอช. ที่เหมือน “แข่งกันเอง”

ยิ่งไปกว่านั้น ประกันสังคม ม.40 ยังมีอัตราการส่งเงินสมทบของผู้ประกันตนที่น้อยและไม่สม่ำเสมอ อีกทั้งไม่สามารถรักษาจำนวนผู้ประกันตนไว้ได้ บทความวิจัยชิ้นหนึ่งจากสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ ได้เผยให้เห็นถึงตัวเลขผู้ประกันตน ม.40 รายใหม่ที่พุ่งสูงขึ้นร้อยละ 72.6 ในเวลาเพียง 2 เดือน (กรกฎาคม-สิงหาคม 2564) จากมาตรการเงินเยียวยา 5,000 บาทใน 29 จังหวัดช่วงโควิด-19 แต่หลังจากนั้น 1 ปี มีผู้ประกันตนจากมาตรการเงินเยียวยาดังกล่าวที่ยังคงอยู่ใน ม.40 เหลือเพียงร้อยละ 13 เท่านั้น

การบริหารเงินก็กำลังเป็นปัญหาใหญ่อีกข้อหนึ่งของการประกันทางสังคมไทย แม้ประชากรราวร้อยละ 37 จะเข้าร่วมประกันสังคมทั้ง 3 มาตรา แต่ประเทศสามารถจัดเก็บเงินสมทบได้เพียงร้อยละ 0.9 ต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ซึ่งต่ำกว่าค่าเฉลี่ยประกันสังคมของประเทศในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก (ร้อยละ 1.8) ที่เป็นเช่นนี้ เพราะไทยมีอัตราเงินสมทบประกันสังคม “ต่ำกว่ามาตรฐานสากล” อยู่ที่ร้อยละ 12.5 โดยเฉพาะอัตราเงินสมทบจากนายจ้าง ขณะที่จำนวนผู้ประกันตน ม.33 ระยะเวลาต่ำกว่า 15 ปีที่ขอรับบำเหน็จเพิ่มมากขึ้น

บทความวิจัยอีกชิ้นหนึ่งของวารสารสังคมวิจัยและพัฒนาเมื่อปี 2565 ได้ตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับการลงทุนของสำนักงานประกันสังคมใน ‘กลุ่มหลักทรัพย์ย่อย’ บางกลุ่มที่อยู่ในภาวะขาดทุน และข้อจำกัดต่าง ๆ จากโครงสร้างการบริหารงานแบบราชการซึ่งขาดการพิจารณาการเปลี่ยนแปลงสถานการณ์ทางสังคมและวิธีคิดเชิงเศรษฐศาสตร์ ที่สุดแล้ว หากประกันสังคมยังจัดเก็บรายได้น้อยกว่าค่าใช้จ่าย และไม่มีการปฏิรูป เงินในกองทุนจะหมดลงในปี 2597 ตามการประมาณการของ OECD

บทความวิจัยของวารสารสังคมวิจัยและพัฒนาเมื่อปี 2565 ได้กล่าวว่า แม้ผู้ที่อยู่ในระบบประกันสังคมจะได้รับเงินบำนาญชราภาพและเงินสนับสนุนอื่น ๆ จากภาครัฐ แต่ก็อาจไม่พอต่อการดำรงชีวิตยามเกษียณ เนื่องจากไม่มีการปรับสิทธิประโยชน์ให้เหมาะสมตามอัตราเงินเฟ้อ

จุด (ที่ต้อง) เปลี่ยนของประกันสังคม

ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2569 มีการปรับเพดานการส่งเงินสมทบประกันสังคม ระยะที่ 1 (พ.ศ. 2569-2571) เพื่อให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจในปัจจุบัน รวมถึงมาตรฐานขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) และช่วงปลายเดือนเดียวกัน ได้มีข่าวการศึกษาหาแนวทางต่าง ๆ เพื่อปฏิรูปสำนักงานประกันสังคม ซึ่งรวมถึงความเป็นไปได้ในการนำ สปส. ออกนอกระบบราชการ อย่างไรก็ตาม ผู้ประกันตนยังคงตั้งคำถามถึงการดำเนินงานกับความพยายามเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ของประกันสังคม

บทความวิจัยของวารสารสังคมวิจัยและพัฒนา มีข้อเสนอต่อการจัดการกองทุนไว้ว่า โครงสร้างการบริหารกองทุนควรปรับให้เป็นเชิงธุรกิจ และกองทุนประกันสังคมควรยืดหยุ่นได้ตามปัจจัยต่าง ๆ ทั้งอัตราเงินเฟ้อ อายุคาดเฉลี่ยประชากร อัตราการมีส่วนร่วมในกำลังแรงงาน ร้อยละค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพต่อ GDP และอัตราผลตอบแทนเฉลี่ยจากการลงทุนของกองทุนฯ สิ่งเหล่านี้ล้วนสัมพันธ์ต่อส่วนได้ส่วนเสียและสิทธิประโยชน์ของผู้ประกันตนทุกคน

นอกจากนี้ ยังมีข้อเสนอให้แยกเงินสมทบของผู้ประกันตนออกเป็นรายบุคคล เพื่อให้ผู้ประกันแต่ละคนได้รับสิทธิประโยชน์และเงินบำเหน็จบำนาญตามที่ได้ส่งจริง “ตอนนี้ยังมีบันทึกอยู่นะครับ ว่านาย ก. ข. ค. ใส่ไว้เท่าไหร่ เอามาใส่ชื่อเขา... ต่างคนต่างมีบัญชีของตัวเองแยกเสีย ไม่ใช่กองรวม ทำเหมือน กบข. หรือราชการ รัฐหัก 5 เปอร์เซ็นต์จากเงินเดือนราชการ แล้วรัฐเติมอีก 5 เปอร์เซ็นต์ อยู่ในชื่อของข้าราชการแต่ละคน บำนาญก็จะใช้บำนาญในชื่อของแต่ละคน เพราะฉะนั้น เอกชนก็ต้องทำเหมือนกันอย่างนี้” รศ.ดร.เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง กล่าวในรายการเศรษฐกิจติดบ้าน นัดนอกรอบ เมื่อเดือนมกราคม 2569

ส่วน OECD เสนอว่า ควรมีการเปลี่ยนเกณฑ์การจัดเก็บเงินสมทบเพื่อสร้างความมั่นคงให้กองทุนประกันสังคม และเพิ่มผลประโยชน์แก่ผู้ประกันตนไปในตัว เช่น เพิ่มเพดานเงินเดือน ม.33/เงินสมทบ ม.39 ขยายเวลาอายุเกษียณอย่างค่อยเป็นค่อยไป ยืดฐานค่าจ้างเฉลี่ยอ้างอิงในการคำนวณสิทธิประโยชน์ และทำดัชนีบำนาญให้ตรงกับราคาผู้บริโภค ที่สำคัญที่สุดคือ ต้องลดความกระจัดกระจายในระบบบำนาญสาธารณะ โดยให้เบี้ยผู้สูงอายุยืนพื้นอันดับแรก กองทุนประกันสังคมเป็นแผนบำนาญภาคบังคับสำหรับแรงงานทุกกลุ่ม (ยกเว้นข้าราชการ) และให้กองทุนเงินออมต่าง ๆ เป็นตัวเลือกเสริม เช่นนี้ ประชาชนจึงจะมีเงินเพียงพอในการดำรงชีวิตยามแก่เฒ่า

ทั้งหมดนี้คือปัญหาส่วนหนึ่งและแนวทางพัฒนาประกันสังคมของไทยทั้งระบบ แน่นอนว่า การเปลี่ยนแปลงอาจไม่ได้เกิดขึ้นในทันทีทันใด แต่ถึงอย่างไร ‘ประชาชน’ ต้องอยู่ในกลไกการดำเนินงานและการตัดสินใจต่าง ๆ ด้วย จึงจะทำให้ประกันสังคมโปร่งใส และตอบสนองความต้องการของผู้ประกันตนอย่างแท้จริง

สำรวจปัญหาในสังคมไทยแบบเจาะลึก ผ่านบทความจาก Thai PBS NOW

อ้างอิง

การประเมินประสิทธิผลของสิทธิประโยชน์ประกันสังคมกรณีชราภาพ, วารสารสังคมวิจัยและพัฒนา ปีที่ 4 ฉบับที่ 3 2565
ปี 2569 จ่ายประกันสังคมเพิ่ม 875 บาทต่อเดือน พร้อมสิทธิประโยชน์ที่เพิ่มขึ้น คุ้มครองมากกว่าเดิม เพื่อคุณภาพชีวิตที่มั่นคง, สำนักงานประกันสังคม กระทรวงแรงงาน - Social Security Office [Facebook, 15 ธันวาคม 2569]
Financing Social Protection through General Tax Revenues, Social Security Contributions and Formalisation in Thailand, OECD (2025)
Willingness-To-Pay vs Administrative Hurdles: Understanding Barriers to Social Insurance Enrollment in Thailand, Puey Ungphakorn Institute for Economic Research [Discussion Paper, No. 223, October 2024]

ติดตามบทความและเรื่องราวทันทุกกระแสที่ Thai PBS NOW: www.thaipbs.or.th/now