4 หน่วยงานถูกแตะแหล่งรายได้พร้อมกัน ธุรกิจเหล้า–บุหรี่ลดภาระ แต่งบประมาณแผ่นดินอาจต้องรับภาระแทน
ถ้ามองร่างกฎหมายทีละฉบับ เรื่องที่กำลังเกิดขึ้นอาจดูเหมือนเป็นเพียงการแก้ไขกฎหมายเพื่อจัดระเบียบวินัยการเงินการคลังของรัฐ
แต่ถ้าถอยออกมาแล้วนำทั้งหมดมาวางบนโต๊ะเดียวกัน ภาพที่เห็นกลับใหญ่และน่าตั้งคำถามกว่านั้นมาก
เพราะในช่วงเวลาเดียวกันกำลังมีความเคลื่อนไหวเกี่ยวกับแหล่งเงินของ 4 หน่วยงานและกองทุน ได้แก่ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ หรือ สสส. กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ กองทุนผู้สูงอายุ และองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย หรือไทยพีบีเอส
จุดร่วมคือการเสนอทบทวนหรือยกเลิกกลไก “เงินบำรุง” จากผู้มีหน้าที่เสียภาษีสุราและยาสูบ ซึ่งถูกออกแบบให้ไหลตรงไปสนับสนุนภารกิจเฉพาะตามกฎหมาย
ความเคลื่อนไหวเสนอแก้กฏหมาย4ฉบับโดยพรรคภูมิใจไทย จึงทำให้ต้องถามอย่างจริงจังว่า สิ่งที่กำลังเกิดขึ้นคือการปฏิรูป “ภาษีบาป” เพื่อวินัยการคลังจริง ๆ หรือเป็นการเปลี่ยนโครงสร้างที่ทำให้อำนาจตัดสินใจเรื่องเงินขององค์กรเหล่านี้กลับเข้าใกล้ฝ่ายการเมืองมากขึ้น?
คำถามนี้ไม่ใช่ข้อกล่าวหาเรื่องเจตนา แต่เป็นคำถามที่เกิดขึ้นจากโครงสร้างของระบบใหม่เอง
เพราะเงินที่กำลังถูกแตะไม่ใช่เงินเล็ก ๆ
เมื่อประเมินจากกลไกปัจจุบัน เงินของทั้ง 4 ส่วนอยู่ในระดับประมาณ 14,000–14,200 ล้านบาทต่อปี สสส.ประมาณ 4,000 ล้านบาท กองทุนกีฬาประมาณ 4,000 ล้านบาท กองทุนผู้สูงอายุประมาณ 4,000 ล้านบาท และไทยพีบีเอสมีเพดาน 2,000 ล้านบาทต่อปี
คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่า “เงิน 14,200 ล้านบาทควรอยู่ที่ไหน” แต่คือ “ถ้าเลิกเก็บ ใครได้ประโยชน์จากการไม่ต้องจ่าย และถ้าภารกิจเดิมยังต้องทำ ใครจะเป็นผู้จ่ายแทน?”
หากเงินบำรุงที่เรียกเก็บจากผู้มีหน้าที่เสียภาษีสุราและยาสูบถูกยกเลิก และไม่มีภาษีหรือเงินบำรุงประเภทอื่นมาทดแทน ผู้มีหน้าที่จ่ายเดิมก็จะไม่ต้องรับภาระเงินส่วนนี้ในรูปแบบเดิม นั่นหมายถึงภาระที่เกี่ยวข้องของธุรกิจสุราและยาสูบลดลง
แต่ สสส.ไม่ได้หายไป ภารกิจพัฒนากีฬาไม่ได้หายไป ผู้สูงอายุไม่ได้หายไป และความจำเป็นของสื่อสาธารณะก็ไม่ได้หายไป
ถ้ารัฐยังเห็นว่าภารกิจเหล่านี้จำเป็น และนำงบประมาณรายจ่ายประจำปีมาสนับสนุนแทน ผลที่ต้องพิจารณาก็คือ ภาระส่วนหนึ่งกำลังถูกย้ายเข้าสู่งบประมาณแผ่นดิน
และนี่เกิดขึ้นในเวลาที่ฐานะงบประมาณของประเทศไม่ได้มีพื้นที่เหลือเฟือ
งบประมาณปี 2569 มีวงเงินรายจ่าย 3.7806 ล้านล้านบาท แต่มีรายได้สุทธิประมาณ 2.9206 ล้านล้านบาท ส่วนต่าง 860,000 ล้านบาทต้องใช้เงินกู้เพื่อชดเชยการขาดดุล คิดเป็นประมาณ 4.3% ของ GDP
ดังนั้น การบอกว่าจะนำเงินเหล่านี้ “กลับเข้าสู่ระบบงบประมาณ” ไม่ได้ทำให้ต้นทุนของภารกิจหายไป มันเพียงทำให้ต้องตอบคำถามใหม่ว่า งบประมาณจะเอาเงินจากไหนมาจ่าย ?
หากจัดสรรใกล้เคียงเดิม งบประมาณก็ต้องรับภาระหรือเบียดกับรายจ่ายอื่น หากจัดสรรน้อยลง ภารกิจสาธารณะก็ต้องหดตัว และหากต้องของบใหม่ทุกปี ความแน่นอนของเงินก็เปลี่ยนไปพร้อมกับอำนาจของผู้พิจารณางบประมาณ
ตรงนี้เองที่คำว่า “วินัยการเงินการคลัง” ต้องถูกตรวจสอบด้วยตัวเลข ไม่ใช่เพียงด้วยถ้อยคำ
เพราะถ้าการเปลี่ยนระบบทำให้ผู้มีหน้าที่จ่ายเงินบำรุงเดิมลดภาระลง ขณะที่รัฐต้องใช้เงินภาษีทั่วไปหรือเงินกู้มาสนับสนุนภารกิจเดิมแทน เราต้องเห็นผลสุทธิทางการคลังทั้งสองด้าน ก่อนจะบอกว่าระบบใหม่มีวินัยมากกว่าระบบเก่า
กรณี สสส. ยิ่งเห็นความย้อนแย้งชัด
สสส.มีรายได้ปี 2566 ประมาณ 4,169 ล้านบาท เมื่อเทียบกับรายจ่ายสุขภาพทั้งประเทศประมาณ 828,329 ล้านบาท เท่ากับมีขนาดเพียงราว 0.5% พูดง่าย ๆ เงินสุขภาพของประเทศทุก 100 บาท สสส.มีอยู่ประมาณ 50 สตางค์
แต่เงินส่วนนี้ถูกออกแบบมาเพื่อทำงาน “ก่อนคนป่วย” ตั้งแต่งานลดปัจจัยเสี่ยง การวิจัย การสร้างเครือข่าย การรณรงค์ การทดลองนวัตกรรม ไปจนถึงการสร้างสภาพแวดล้อมและนโยบายที่เอื้อต่อสุขภาพ งานเหล่านี้จำนวนมากต้องใช้เวลาหลายปีจึงจะเห็นผล
สสส.จึงต้องถูกตรวจสอบอย่างเข้มข้นว่าเงินทุกบาทคุ้มค่าหรือไม่ แต่การตรวจสอบว่า “ใช้เงินดีหรือไม่” กับการเปลี่ยนว่า “ใครเป็นผู้กำหนดว่าจะได้เงินหรือไม่” เป็นคนละเรื่องกัน
หากจะเปลี่ยนจากเงินที่กฎหมายกำหนดไว้เป็นงบประมาณรายปี ผู้เสนอควรตอบให้ได้ว่า ความต่อเนื่องของงานป้องกันโรคระยะ 5–10 ปีจะได้รับหลักประกันอย่างไร
กรณีไทยพีบีเอสยิ่งไปไกลกว่าเรื่องเงิน
เพราะเงิน 2,000 ล้านบาทเชื่อมโยงกับหลักการสำคัญของการออกแบบสื่อสาธารณะ นั่นคือการสร้างระยะห่างระหว่างองค์กรที่มีหน้าที่ตรวจสอบอำนาจ กับผู้มีอำนาจทางการเมือง
และวันนี้ความจำเป็นของสื่อสาธารณะไม่ได้ลดลง ตรงกันข้าม ในวันที่สื่อเอกชนกำลังถูก Digital Disruption รายได้โฆษณาและผู้ชมไหลเข้าสู่แพลตฟอร์มระดับโลกมากขึ้น โมเดลธุรกิจที่เคยหล่อเลี้ยงกองบรรณาธิการไทยกำลังเผชิญแรงกดดันอย่างหนัก
ข่าวสืบสวน ข่าวภูมิภาค ข่าวชุมชน สิ่งแวดล้อม เด็ก ผู้สูงอายุ คนพิการ วิทยาศาสตร์ วัฒนธรรม การตรวจสอบข้อมูล และการสื่อสารในภาวะภัยพิบัติ ล้วนมีคุณค่าต่อสังคม แต่ไม่ได้รับประกันว่าจะสร้างรายได้หรือยอดวิวสูงพอให้ตลาดลงทุน นี่คือช่องว่างที่สื่อสาธารณะต้องทำหน้าที่
เพราะฉะนั้น การนำไทยพีบีเอสเข้าสู่ระบบงบประมาณรายปีไม่ควรถูกอธิบายว่าเป็นเพียงการเปลี่ยนวิธีรับเงิน ต้องตอบคำถามที่หนักกว่านั้นว่า ถ้าสื่อสาธารณะต้องตรวจสอบรัฐบาล แต่ในเวลาเดียวกันต้องกลับไปพึ่งกระบวนการจัดสรรงบประมาณทุกปี ใครจะเป็นผู้ประกันระยะห่างระหว่าง “คนให้เงิน” กับ “คนตรวจสอบคนให้เงิน”?
งบประมาณรายปีไม่ได้หมายความโดยอัตโนมัติว่าจะมีการแทรกแซงกองบรรณาธิการ แต่ระบบที่ดีต้องออกแบบเพื่อป้องกันความเสี่ยงก่อนเกิดปัญหา ไม่ใช่รอให้มีการแทรกแซงโดยตรงเสียก่อนจึงค่อยแก้ไข
ไทยพีบีเอสต้องถูกตรวจสอบ แต่การตรวจสอบต้องไม่ถูกออกแบบจนกลายเป็นอำนาจควบคุม
และยังมีความย้อนแย้งอีกเรื่องหนึ่งที่ควรถามให้ดังพอ ๆ กัน
ถ้ารัฐกำลังจริงจังกับการ “ปฏิรูปภาษีบาป” ทำไมไม่หันกลับไปตรวจสอบต้นทางของภาษีบุหรี่ด้วย ?
ปี 2561 รัฐจัดเก็บภาษียาสูบได้ประมาณ 68,548 ล้านบาท ปี 2568 เหลือประมาณ 47,489 ล้านบาท หายไปถึง 21,059 ล้านบาท หรือประมาณ 30.7% มากกว่าเงินบำรุงของทั้ง 4 หน่วยงานรวมกันเสียอีก
ถ้าเงิน 21,000 ล้านบาทนี้หายไปเพราะคนไทยเลิกสูบบุหรี่จำนวนมาก ไม่ควรมีใครเสียดายรายได้ เพราะสุขภาพประชาชนมีค่ากว่าภาษี
แต่ปัญหาคือประเทศไทยยังมีผู้สูบบุหรี่ประมาณ 10 ล้านคน
นี่จึงเป็นคำถามที่กระทรวงการคลังไม่ควรหลบ คนสูบยังอยู่ราว 10 ล้านคน แล้วเหตุใดรายได้ภาษียาสูบจึงลดลงกว่า 2 หมื่นล้านบาท ?
แน่นอน ภาษีบุหรี่สองอัตราไม่ใช่คำอธิบายทั้งหมด ยังมีบุหรี่ผิดกฎหมาย บุหรี่ไฟฟ้า ยาเส้น การเปลี่ยนพฤติกรรมผู้บริโภค และปัจจัยอื่น
แต่ระบบสองอัตราถูกใช้มาตั้งแต่ปี 2560 และปรับอีกครั้งในปี 2564 ผ่านมาเกือบ 9 ปีแล้ว ถ้าจะปฏิรูปจริง ก็ถึงเวลาต้องเปิดข้อมูลประเมินอย่างตรงไปตรงมาว่า โครงสร้างนี้ทำให้รัฐได้อะไร เสียอะไร ลดจำนวนผู้สูบได้เพียงใด และมีส่วนสัมพันธ์กับรายได้ภาษีที่ลดลงอย่างไร
เมื่อวางตัวเลขทั้งหมดบนโต๊ะ ภาพจึงน่าคิดอย่างยิ่ง
14,200 ล้านบาท คือขนาดโดยประมาณของเงินบำรุง 4 หน่วยงานที่กำลังถูกทบทวน
21,059 ล้านบาท คือรายได้ภาษียาสูบที่ลดลงจากระดับปี 2561
และ 860,000 ล้านบาท คือการขาดดุลงบประมาณปี 2569 ที่ต้องชดเชยด้วยการกู้
สามตัวเลขนี้ควรถูกอ่านพร้อมกัน
เพราะถ้าจะลดภาระเงินบำรุงของผู้มีหน้าที่เสียภาษีสุราและยาสูบ แล้วนำภารกิจกลับมาใช้เงินจากงบประมาณแผ่นดินในวันที่งบประมาณขาดดุลอย่างมาก ผู้เสนอร่างควรแสดงให้ประชาชนเห็นว่า ผลสุทธิของประเทศดีขึ้นตรงไหน
และตรงนี้เองที่คำถามเรื่อง “เจตนา” หลีกเลี่ยงไม่ได้
ไม่ใช่การกล่าวหาว่าผู้เสนอร่างต้องการเอื้อบริษัทเหล้าหรือบุหรี่ หรือมุ่งควบคุม สสส.และไทยพีบีเอส เพราะข้อกล่าวหาเช่นนั้นต้องมีหลักฐาน
แต่ประชาชนมีสิทธิถามเต็มเสียงว่า เหตุใดต้องขยับพร้อมกัน 4 หน่วยงาน ? เหตุใดจึงเลือกเปลี่ยนแหล่งเงินที่กฎหมายเคยสร้างความต่อเนื่องและระยะห่างจากการเมือง ? เหตุใดภาษีบุหรี่สองอัตราที่รายได้ลดลงกว่า 2 หมื่นล้านบาทจึงไม่ถูกปฏิรูปไปพร้อมกัน ?
และสำคัญที่สุด นี่คือการปฏิรูปเพื่อให้การคลังของประเทศดีขึ้นจริง หรือเป็นการเปลี่ยนระบบที่ทำให้ภาระของธุรกิจเหล้า–บุหรี่ลดลง ขณะที่ภารกิจสาธารณะต้องกลับมารอการจัดสรรจากงบประมาณแผ่นดินที่ขาดดุลอยู่แล้ว ?
คำถามเหล่านี้ไม่ต้องตอบด้วยวาทกรรม ตอบด้วยตัวเลขก็พอ
เปิดให้เห็นว่า ผู้ประกอบการลดภาระเท่าไร งบประมาณต้องรับภาระทดแทนเท่าไร สสส.จะรักษางานป้องกันโรคระยะยาวอย่างไร ไทยพีบีเอสจะรักษาความเป็นอิสระอย่างไร และรัฐจะจัดการกับรายได้ภาษียาสูบที่หายไปกว่า 2 หมื่นล้านบาทอย่างไร
ถ้าตอบทั้งหมดนี้ได้ ระบบใหม่อาจพิสูจน์ตัวเองว่าเป็นการปฏิรูป
แต่ถ้าตอบไม่ได้ สังคมก็มีเหตุผลที่จะถามต่อว่า เรากำลังปฏิรูป “ภาษีบาป” จริง ๆ หรือเพียงย้ายภาระจากอุตสาหกรรมที่ก่อผลกระทบต่อสุขภาพ มาไว้บนบ่าของงบประมาณแผ่นดิน พร้อมกับย้ายอำนาจตัดสินใจเรื่องเงินกลับเข้าใกล้ฝ่ายการเมืองมากกว่าเดิม ?
อ่านเนื้อหาอื่น ๆ ที่น่าสนใจ
