หากร่างแก้ไขกฎหมาย 4 ฉบับที่เสนอให้ยกเลิกกลไก “เงินบำรุง” จากภาษีสุราและยาสูบของ สสส., Thai PBS, กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ และกองทุนผู้สูงอายุ ผ่านความเห็นชอบและมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2570
วันแรกของปีงบประมาณ 2571 สิ่งที่จะเกิดขึ้นไม่ได้มีเพียงการเปลี่ยนแหล่งรายได้ของ 4 องค์กรเท่านั้น แต่อาจเป็นการเปลี่ยนโครงสร้างการจัดสรรเงินสาธารณะระดับหลักหมื่นล้านบาทต่อปี
หัวใจสำคัญที่ต้องทำความเข้าใจก่อนคือ เงินที่ทั้ง 4 แห่งได้รับในปัจจุบันไม่ใช่การนำภาษีสรรพสามิตที่รัฐเก็บได้แล้วมา “แบ่ง” ออกไป
แต่เป็นเงินบำรุงที่กฎหมายกำหนดให้ผู้มีหน้าที่เสียภาษีสุราและยาสูบจ่ายเพิ่ม โดยใช้ยอดภาษีสรรพสามิตเป็นฐานคำนวณ
อัตราปัจจุบันประกอบด้วย สสส. 2% Thai PBS 1.5% กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ 2% และกองทุนผู้สูงอายุ 2% แม้ยอดที่แต่ละแห่งได้รับจริงไม่ได้เท่ากับการนำ 7.5% ไปคูณฐานภาษีตรง ๆ เพราะบางแห่งมีเพดานและเงื่อนไขตามกฎหมาย
หากใช้ปีงบประมาณ 2568 เป็นฐานเปรียบเทียบ เงินจากกลไกดังกล่าวของทั้ง 4 แห่งอยู่ในระดับประมาณ 14,000 ล้านบาทต่อปี โดย สสส.ประมาณ 4,100 ล้านบาท Thai PBS ประมาณ 2,000 ล้านบาท กองทุนกีฬาในระดับประมาณ 4,000 ล้านบาท และกองทุนผู้สูงอายุประมาณ 4,000 ล้านบาท
เมื่อขยับไปถึงปีงบประมาณ 2571 หากต้องรักษากำลังซื้อและระดับภารกิจใกล้เคียงเดิม ตัวเลขที่ต้องรองรับอาจอยู่ในระดับประมาณ 14,000–15,000 ล้านบาทต่อปี
คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่า “จะยกเลิกภาษีบาปหรือไม่” แต่คือหลังวันที่ 1 ตุลาคม 2570 ใครจะเป็นผู้จ่ายเงิน 14,000–15,000 ล้านบาทนี้ ?
ฉากทัศน์ที่ 1 : รัฐบาลตั้งงบประมาณทดแทนเต็มจำนวน
เป็นทางเลือกที่ทำให้ภารกิจของทั้ง 4 แห่งเปลี่ยนแปลงน้อยที่สุด หากเงินบำรุงเดิมหายไปประมาณ 14,000–15,000 ล้านบาท รัฐบาลอาจตั้งงบประมาณรายจ่ายปี 2571 ให้ทั้ง 4 แห่งในระดับใกล้เคียงรายได้เดิม
ผลคือ สสส. ยังสามารถดำเนินโครงการสร้างเสริมสุขภาพต่อไป Thai PBS ยังรักษาระดับการให้บริการสื่อสาธารณะ กองทุนกีฬายังสนับสนุนนักกีฬา สมาคมกีฬาและการแข่งขันต่าง ๆ ขณะที่กองทุนผู้สูงอายุยังสามารถดำเนินภารกิจด้านผู้สูงอายุได้ใกล้เคียงเดิม
แต่สิ่งที่เปลี่ยนไปคือ แหล่งเงิน เดิมเงินมาจากผู้มีหน้าที่เสียภาษีสุราและยาสูบโดยตรง แต่ระบบใหม่เงินจะมาจากงบประมาณแผ่นดิน ซึ่งประกอบด้วยรายได้ภาษีจากประชาชนและธุรกิจในวงกว้าง รวมทั้งเงินกู้ในกรณีงบประมาณขาดดุล
ถ้าไม่มีรายได้ใหม่เข้ามาทดแทน รัฐบาลจึงต้องหา fiscal space เพิ่มอีกประมาณ 15,000 ล้านบาทในงบประมาณปี 2571
ยอดเงินนี้ไม่ใช่จำนวนมหาศาลเมื่อเทียบกับงบประมาณประเทศหลายล้านล้านบาท แต่ในสภาวะที่งบประมาณมีรายจ่ายประจำ ดอกเบี้ย สวัสดิการ และภาระผูกพันจำนวนมาก ทุกหนึ่งหมื่นล้านบาทย่อมมีต้นทุนค่าเสียโอกาส
ฉากทัศน์ที่ 2 : จัดงบประมาณให้แต่ไม่เต็มจำนวน
นี่อาจเป็นอีกความเป็นไปได้ของระบบงบประมาณรายปี สมมุติรายได้เดิมของทั้ง 4 แห่งอยู่ที่ประมาณ 15,000 ล้านบาท แต่รัฐบาลสามารถจัดสรรให้เพียง 70% หรือประมาณ 10,000 ล้านบาท
เงินประมาณ 5,000 ล้านบาทที่หายไปจะต้องถูกชดเชยด้วยการลดโครงการ ใช้เงินสะสม เพิ่มรายได้จากแหล่งอื่น หรือปรับขนาดองค์กรและภารกิจ แต่ผลกระทบของแต่ละแห่งจะไม่เหมือนกัน
สสส. อาจต้องลดจำนวนหรือขนาดโครงการที่สนับสนุนเครือข่าย กองทุนกีฬาอาจต้องจัดลำดับความสำคัญใหม่ระหว่างกีฬาอาชีพ กีฬาเป็นเลิศ สมาคมกีฬา และการสนับสนุนนักกีฬา
กองทุนผู้สูงอายุอาจมีแรงกดดันมากกว่าเดิมในช่วงที่ประเทศไทยกำลังก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัย ส่วน Thai PBS ประเด็นจะไม่ได้มีเพียง “ได้เงินน้อยลงเท่าไร” แต่รวมถึงความแน่นอนของงบประมาณและโครงสร้างความเป็นอิสระทางการเงินของสื่อสาธารณะด้วย
เมื่อเงินต้องผ่านการพิจารณางบประมาณทุกปี ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรกับรัฐบาล สำนักงบประมาณ และรัฐสภาย่อมเปลี่ยนไปจากระบบที่กฎหมายกำหนดแหล่งรายได้ไว้ล่วงหน้า
ฉากทัศน์ที่ 3 : ยกเลิกเงินบำรุงแต่เพิ่มภาษีสรรพสามิตมาทดแทน
นี่เป็นอีกทางเลือกที่มีความหมายทางการคลังแตกต่างออกไป รัฐบาลอาจยกเลิกระบบที่ส่งเงินตรงให้ 4 แห่ง แต่ปรับอัตราภาษีสรรพสามิตสุราและยาสูบขึ้นในระดับที่ทำให้รัฐมีรายได้เพิ่มเติมใกล้เคียงเงินบำรุงที่หายไป
หากทำเช่นนี้ เงินประมาณ 14,000 –15,000 ล้านบาทจะไม่ถูกส่งตรงไปยัง 4 แห่ง แต่เข้าสู่คลังเป็นรายได้แผ่นดินก่อน จากนั้นรัฐบาลและรัฐสภาจึงจัดสรรผ่าน พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี
ข้อดีในมุมการบริหารการคลังคือ รายได้และรายจ่ายจะถูกนำเข้าสู่ระบบงบประมาณเดียวกัน และรัฐสภาสามารถพิจารณาการจัดสรรเงินเป็นรายปีได้
แต่ข้อแตกต่างสำคัญคือ เงินที่จัดเก็บจากสุราและยาสูบจะไม่ถูกผูกไว้กับภารกิจทั้ง 4 อีกต่อไป
ปีหนึ่งรัฐบาลอาจจัดสรร 15,000 ล้านบาท อีกปีอาจเป็น 12,000 ล้านบาท หรืออาจมากกว่าเดิมก็ได้ ขึ้นอยู่กับนโยบายรัฐบาล ฐานะการคลัง และกระบวนการพิจารณางบประมาณ
ฉากทัศน์ที่ 4 : ใช้เงินสะสมประคองช่วงเปลี่ยนผ่าน
อีกทางเลือกหนึ่งคือไม่เปลี่ยนจากระบบเดิมเข้าสู่งบประมาณเต็มรูปแบบทันที เมื่อถึงวันที่ 1 ตุลาคม 2570 แต่ละกองทุนอาจยังมีเงินสะสม เงินคงเหลือ รายได้อื่น และภาระผูกพันจากปีก่อน
รัฐบาลจึงอาจใช้โมเดลช่วงเปลี่ยนผ่าน เช่น ปี 2571 ให้แต่ละแห่งใช้เงินสะสมบางส่วนควบคู่กับงบประมาณแผ่นดิน ปี 2572 เพิ่มสัดส่วนงบประมาณ และหลังจากนั้นจึงเข้าสู่ระบบใหม่เต็มรูปแบบ
ข้อดีคือช่วยลดแรงกระแทกต่องบประมาณปีแรก แต่ข้อจำกัดคือเงินสะสมเป็นทรัพยากรที่ใช้แล้วหมดไป หากไม่มีรายได้ใหม่เข้ามาเติม ไม่สามารถใช้เป็นแหล่งเงินถาวรได้
ที่สำคัญ ทั้ง 4 แห่งมีฐานะเงินสะสมและภาระผูกพันไม่เท่ากัน จึงไม่สามารถใช้สูตรเดียวกันทั้งหมดได้
ฉากทัศน์ที่ 5 : ลดขนาดภารกิจของทั้ง 4 แห่ง
มีอีกความเป็นไปได้ที่ต้องนำมาพิจารณา แม้จะเป็นประเด็นที่ต้องตัดสินใจเชิงนโยบาย รัฐบาลอาจเห็นว่าการยกเลิกเงินบำรุงเป็นโอกาสทบทวนว่า ภารกิจใดควรดำเนินต่อ ภารกิจใดซ้ำซ้อนกับหน่วยงานรัฐ และภารกิจใดสามารถลดขนาดหรือใช้กลไกอื่นดำเนินการแทน
หากเลือกแนวทางนี้ รัฐบาลไม่จำเป็นต้องหาเงินมาทดแทน 14,000 –15,000 ล้านบาททั้งหมด ตัวอย่างเช่น หากประเมินใหม่แล้วจัดสรรเพียง 8,000–10,000 ล้านบาทต่อปี ภาระงบประมาณใหม่ก็จะลดลง
แต่ผลที่ตามมาคือ บริการหรือกิจกรรมสาธารณะบางส่วนที่เคยได้รับเงินจากทั้ง 4 กองทุนย่อมต้องลดลงหรือเปลี่ยนรูปแบบ
ดังนั้นนี่จึงไม่ใช่เพียงมาตรการ “ประหยัดงบประมาณ” แต่เป็นการตัดสินใจว่ารัฐต้องการลดภารกิจด้านสุขภาพ กีฬา ผู้สูงอายุ หรือสื่อสาธารณะส่วนใดลง
ใครรับภาระคือคำถามสำคัญที่สุด
หากมองทั้ง 5 ฉากทัศน์ร่วมกัน จะพบว่าแก่นของการแก้กฎหมายครั้งนี้ไม่ใช่เพียงการเปลี่ยนวิธีทำบัญชี แต่เป็นการเปลี่ยนว่า ใครเป็นผู้รับภาระทางการเงิน
ระบบปัจจุบันกำหนดให้ผู้มีหน้าที่เสียภาษีจากสินค้าสุราและยาสูบรับภาระเงินบำรุงเพิ่มเติม แล้วนำเงินนั้นไปใช้กับภารกิจสาธารณะเฉพาะด้าน
หากยกเลิกเงินบำรุงโดยไม่ขึ้นภาษีอื่นมาทดแทน ภาระดังกล่าวจะหายไปจากผู้เสียเงินบำรุง แต่ภารกิจของ สสส., Thai PBS, กีฬา และผู้สูงอายุไม่ได้หายไปพร้อมกัน
ถ้ารัฐบาลต้องการรักษาภารกิจเดิม เงินก็ต้องมาจากงบประมาณแผ่นดิน ซึ่งหมายถึงฐานรายได้ของรัฐโดยรวม นี่จึงเป็นการเปลี่ยนจาก “ผู้เสียภาษีสุราและยาสูบจ่ายเพิ่มเพื่อสนับสนุนภารกิจเฉพาะ” ไปสู่ “รัฐบาลนำรายได้ทั่วไปมาจัดสรรให้ภารกิจเหล่านั้น”
เว้นแต่รัฐบาลจะปรับภาษีสรรพสามิตขึ้นมาทดแทน ปี 2571 จึงเป็นปีที่ต้องเตรียมล่วงหน้า หากกฎหมายมีผลวันที่ 1 ตุลาคม 2570 รัฐบาลไม่สามารถรอให้ถึงวันนั้นแล้วจึงตัดสินใจว่าจะหาเงินจากไหน งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2571 ต้องถูกจัดทำก่อนเริ่มปีงบประมาณ
ดังนั้นก่อนวันที่กฎหมายมีผล กระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ และทั้ง 4 หน่วยงานต้องตอบคำถามให้ได้อย่างน้อยสามเรื่อง
หนึ่ง เงินบำรุงที่จะหายไปจริงในปี 2571 เป็นจำนวนเท่าใด ?
สอง รัฐบาลจะจัดสรรงบประมาณทดแทนจำนวนเท่าใด ?
สาม รายได้ที่จะนำมารองรับงบประมาณใหม่นั้นมาจากไหน ?
หากไม่มีคำตอบก่อนจัดทำงบประมาณ 2571 ความเสี่ยงสำคัญที่สุดคือเกิด funding gap ในช่วงเปลี่ยนผ่าน
อย่าตั้งคำถามเพียงว่า “ควรยกเลิกภาษีบาปหรือไม่” การถกเถียงเรื่องร่างกฎหมายทั้ง 4 ฉบับจึงควรไปไกลกว่าคำถามว่าจะเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับระบบ earmarked tax
คำถามที่ควรถามผู้เสนอร่างและรัฐบาลคือ เมื่อเงินประมาณ 14,000 –15,000 ล้านบาทต่อปีหายไปจากระบบเดิม ใครจะเป็นผู้รับภาระแทน ?
หากให้รัฐบาลรับภาระทั้งหมด จะเตรียมพื้นที่งบประมาณปี 2571 ไว้เท่าใด
หากไม่ชดเชยทั้งหมด จะลดภารกิจอะไร หากใช้เงินสะสม จะประคองระบบได้กี่ปี
และหากตั้งใจนำเงินเข้าสู่คลังแทน รัฐบาลจะปรับอัตราภาษีสรรพสามิตหรือออกมาตรการใดเพื่อให้เงินที่เคยเป็นเงินบำรุงกลายเป็นรายได้แผ่นดินจริง
เพราะการ “ยกเลิกการจัดเก็บเงินบำรุง” กับการ “นำเงินกลับเข้าคลัง” เป็นคนละเรื่องกัน
หากไม่มีการจัดเก็บเงินจำนวนดังกล่าวในรูปแบบอื่น เงินไม่ได้ย้ายจาก 4 กองทุนไปอยู่ในกระเป๋ารัฐ แต่เป็นเงินที่ไม่ได้ถูกจัดเก็บตั้งแต่ต้น
ดังนั้น หากร่างทั้ง 4 ฉบับจะมีผลตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2570 คำถามใหญ่ของปีงบประมาณ 2571 จึงอาจไม่ใช่ว่า รัฐจะได้เงินกลับมาเท่าไร
แต่เป็นคำถามตรงกันข้ามว่า รัฐจะต้องหาเงินจากไหนมารองรับภารกิจสาธารณะมูลค่าประมาณ 14,000–15,000 ล้านบาทต่อปี ที่ระบบเดิมเคยมีแหล่งเงินรองรับอยู่แล้ว ?
อ่านเนื้อหาอื่น ๆ ที่น่าสนใจ
