ท่ามกลางข้อถกเถียงเรื่องการแก้ไขพระราชบัญญัติองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2551 โดยเฉพาะข้อเสนอให้เปลี่ยนแหล่งรายได้ของ Thai PBS จาก “เงินบำรุง” ตามกฎหมายไปสู่ระบบงบประมาณแผ่นดินรายปี
คำถามหนึ่งที่ถูกหยิบยกขึ้นมาคือ เงินประมาณ 2,000 ล้านบาทต่อปีที่ Thai PBS ใช้ดำเนินภารกิจสื่อสาธารณะนั้น มีกลไกตรวจสอบเพียงพอหรือไม่ และใครเป็นผู้ตรวจสอบ ?
หากอ่านโครงสร้างของ พ.ร.บ. ส.ส.ท. ทั้งฉบับ จะพบว่ากฎหมายไม่ได้ออกแบบเพียงเรื่อง “แหล่งเงินที่เป็นอิสระ” แต่สร้างระบบกำกับดูแลและตรวจสอบซ้อนกันหลายระดับ
ตั้งแต่การกำกับนโยบาย การตรวจสอบภายใน การตรวจสอบโดยองค์กรภายนอก ไปจนถึงการตรวจสอบโดยประชาชน
จึงอาจกล่าวได้ว่า แนวคิดสำคัญของกฎหมายคือการพยายามสร้างสมดุลระหว่าง Independence – Accountability – Public Value หรือ “ความเป็นอิสระ–ความรับผิดรับชอบ–คุณค่าต่อสาธารณะ”
Thai PBS เงินเป็นอิสระไม่ได้หมายความว่าเงินไม่ถูกตรวจสอบ
Thai PBS มีแหล่งรายได้หลักจากเงินบำรุงที่กฎหมายกำหนด โดยเชื่อมโยงกับภาษีสุราและยาสูบในอัตรา 1.5% ภายใต้เพดานและเงื่อนไขตามกฎหมาย
จุดประสงค์ของโครงสร้างนี้คือทำให้สื่อสาธารณะไม่ต้องเข้าสู่กระบวนการต่อรองงบประมาณประจำปีกับรัฐบาลและรัฐสภาเช่นเดียวกับหน่วยงานราชการทั่วไป
แต่การแยกแหล่งเงินออกจากงบประมาณรายปี ไม่ได้หมายความว่า Thai PBS สามารถใช้เงินโดยปราศจากการตรวจสอบ
ในทางตรงกันข้าม พรบ. วางระบบตรวจสอบไว้หลายชั้น ชั้นแรกคือการกำกับดูแลภายในองค์กร คณะกรรมการนโยบายทำหน้าที่ในระดับ Governance กำหนดนโยบาย ทิศทาง แผนและกรอบงบประมาณ ตลอดจนติดตามการดำเนินงาน
ขณะที่คณะกรรมการบริหารและผู้อำนวยการรับผิดชอบการนำแผนไปปฏิบัติและบริหารกิจการประจำ
หลักการสำคัญคือการแยก “ผู้กำหนดนโยบายและกำกับ” ออกจาก “ผู้บริหารและใช้เงิน”
ยังมี “คณะกรรมการตรวจสอบ” แยกต่างหาก
อีกกลไกหนึ่งที่สำคัญและบางครั้งไม่ถูกกล่าวถึง คือ คณะกรรมการตรวจสอบ หรือ AuditCommittee
คณะกรรมการชุดนี้ไม่ใช่คณะกรรมการบริหาร แต่ทำหน้าที่กำกับดูแลระบบตรวจสอบภายใน ระบบควบคุมภายใน การบริหารความเสี่ยง และธรรมาภิบาล
โดยมีสำนักตรวจสอบภายในเป็นหน่วยปฏิบัติ ทั้งนี้ข้อมูลในรายงานคณะกรรมการตรวจสอบปี 2568 ที่เผยแพร่โดย Thai PBS แสดงให้เห็นว่ากลไกนี้ยังดำเนินงานอยู่จริง
โดยคณะกรรมการตรวจสอบชุดปัจจุบันมีการประชุมตามกรอบที่กำหนด ส่วนสำนักตรวจสอบภายใน ทำหน้าที่ลงไปตรวจรายละเอียดทั้งด้านการเงิน บัญชี พัสดุ ระบบงาน การดำเนินงาน การควบคุมภายใน และความเสี่ยง ก่อนรายงานผลและข้อเสนอแนะเข้าสู่กลไกกำกับ จึงเกิดการตรวจสอบอีกชั้นก่อนที่จะไปถึงองค์กรภายนอก
สตง. ตรวจไม่ใช่แค่บัญชีถูกหรือผิดแต่ตรวจความคุ้มค่าด้วย
เมื่อออกจากองค์กร ผู้ตรวจสอบสำคัญที่สุดด้านการเงินคือ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน หรือ สตง.
มาตรา 49 ของ พ.ร.บ. ส.ส.ท. กำหนดกลไกการสอบบัญชีและการประเมินการใช้จ่ายเงินและทรัพย์สินขององค์การ
ประเด็นสำคัญคือ การตรวจไม่ได้จำกัดเพียงว่างบการเงินถูกต้องหรือไม่ แต่ครอบคลุมว่าการใช้จ่ายมีความประหยัด คุ้มค่า และบรรลุวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายเพียงใด
นี่คือหลัก Value for money โดยตรง ดังนั้น หากคำถามคือ “ใครตรวจว่าเงินของ Thai PBS ใช้คุ้มค่าหรือไม่” คำตอบส่วนหนึ่งจึงอยู่ที่กลไกตามมาตรา 49 นี้
Thai PBS ยังมี “คณะกรรมการประเมินผลภายนอก” ตรวจผลงานทุกปี
พ.ร.บ.ยังแยกเรื่อง “ตรวจเงิน” ออกจาก “ตรวจผลงาน” โดยกฎหมายมาตรา 50 กำหนดให้มี คณะกรรมการประเมินผลภายนอก ทำหน้าที่ประเมินการดำเนินงานขององค์การเป็นประจำทุกปี
สิ่งที่ประเมินครอบคลุมทั้งประสิทธิผล ประสิทธิภาพ การพัฒนาองค์กร ตลอดจนการสนับสนุนและความพึงพอใจของประชาชน
ถ้า สตง.ถามว่า “เงินถูกใช้ถูกต้องและคุ้มค่าหรือไม่ ?” คณะกรรมการประเมินผลภายนอกก็จะถามต่อว่า “เมื่อใช้เงินแล้วเกิดผลลัพธ์อะไรขึ้น ?”
นี่คือความแตกต่างระหว่าง Financial/Value-for-Money Audit กับ Performance Evaluation ซึ่งกฎหมายออกแบบให้ทำหน้าที่คู่กัน
รัฐสภาก็อยู่ในวงจรการตรวจสอบ Thai PBS
อีกความเข้าใจหนึ่งที่ควรทำให้ชัดคือ Thai PBS ไม่ได้อยู่นอกการตรวจสอบของรัฐสภา
โดย มาตรา 52 กำหนดให้องค์การจัดทำรายงานประจำปีเสนอต่อ คณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา พร้อมเปิดเผยต่อสาธารณะ
รายงานไม่ได้มีเฉพาะตัวเลขรายรับ-รายจ่าย แต่ครอบคลุมผลการดำเนินงาน แผนงานและงบประมาณ งบการเงิน รายงานผู้สอบบัญชี ผลการประเมินจากภายนอก ความเห็นจากสภาผู้ชมและผู้ฟัง ตลอดจนเรื่องร้องเรียนและการดำเนินการแก้ไข
ดังนั้น รัฐสภาจึงมีบทบาทในระบบ Accountability ของ Thai PBS อยู่แล้ว
สิ่งที่แตกต่างจากระบบงบประมาณรายปีคือรัฐสภาไม่ได้เป็นผู้พิจารณาว่าในแต่ละปี Thai PBS ควรได้รับงบประมาณเท่าใดก่อนที่จะสามารถทำงานต่อไปได้
ความแตกต่างระหว่าง “อำนาจตรวจสอบ” กับ “อำนาจจัดสรรงบประมาณ” จึงเป็นหัวใจสำคัญประการหนึ่งของข้อถกเถียงเรื่องการแก้กฎหมายในปัจจุบัน
ปปช. และ กสทช. ตรวจคนละด้าน
ยังมีองค์กรภายนอกอีกอย่างน้อย 2 ระบบที่เกี่ยวข้อง ด้านหนึ่งคือ ป.ป.ช. เพราะ พ.ร.บ. ส.ส.ท. มาตรา 41 เชื่อมสถานะของผู้บริหารและบุคลากรขององค์การเข้ากับระบบกฎหมายป้องกันและปราบปรามการทุจริตตามที่กฎหมายกำหนด
อีกด้านหนึ่งคือ กสทช. ซึ่งกำกับ Thai PBS ในฐานะผู้ประกอบกิจการกระจายเสียงและโทรทัศน์ ภายใต้กฎหมายและหลักเกณฑ์ด้านกิจการกระจายเสียง คลื่น ใบอนุญาตและมาตรฐานที่เกี่ยวข้อง
สององค์กรนี้จึงไม่ได้ตรวจเรื่องเดียวกัน และไม่ควรนำมารวมว่าเป็นการ “ตรวจงบประมาณ” ทั้งหมด
ประชาชนก็ถูกออกแบบให้เป็นผู้ตรวจสอบ Thai PBS
ส่วนที่ทำให้โครงสร้างของสื่อสาธารณะแตกต่างจากหน่วยงานรัฐทั่วไป คือกฎหมายพยายามสร้าง Public Accountability
ตามมาตรา 45 กำหนดให้มี สภาผู้ชมและผู้ฟังรายการ ซึ่งประกอบด้วยตัวแทนประชาชนจากภูมิภาคและกลุ่มต่าง ๆ ทำหน้าที่สะท้อนความคิดเห็น ความต้องการ และข้อเสนอแนะเกี่ยวกับบริการและรายการของ Thai PBS
ขณะที่มาตรา 46 กำหนดกลไกรับและพิจารณาเรื่องร้องเรียนจากประชาชนเกี่ยวกับจริยธรรมและเนื้อหา รวมถึงกระบวนการแก้ไขหรือเยียวยา
ประชาชนจึงไม่ได้ถูกกำหนดให้เป็นเพียง “ผู้ชม” แต่เป็นส่วนหนึ่งของระบบตรวจสอบสื่อสาธารณะด้วย
และมาตรา 52 ยังบังคับให้ข้อมูลสำคัญในรายงานประจำปีถูกเปิดเผยต่อสาธารณะ ทำให้สื่อ นักวิชาการ ภาคประชาสังคม และประชาชนสามารถนำข้อมูลไปตรวจสอบต่อได้
กฎหมายยังวางระบบ “ทบทวนแหล่งรายได้” ไว้แล้ว
อีกมาตราที่น่าสนใจมากในบริบทของข้อเสนอแก้กฎหมาย ปัจจุบันคือ มาตรา 51 กฎหมายเดิมไม่ได้ถือว่าโครงสร้างรายได้ของ Thai PBS จะต้องคงอยู่ตลอดไปโดยไม่มีการทบทวน แต่สร้างกลไกให้มีการทบทวนแหล่งรายได้และความเหมาะสมของระบบเงินทุนเป็นระยะอย่างน้อยทุก 10 ปี
นั่นหมายความว่า หลักการ “ความเป็นอิสระทางการเงิน” กับ “การทบทวนความเหมาะสมของระบบเงินทุน” สามารถดำรงอยู่พร้อมกันได้
คำถามจึงไม่ใช่แค่ “มีคนตรวจหรือไม่” เมื่อมองระบบทั้งหมด จะเห็นเส้นทางการกำกับและตรวจสอบตั้งแต่
คณะกรรมการนโยบาย → คณะกรรมการบริหาร/ผู้อำนวยการ → คณะกรรมการตรวจสอบ → สำนักตรวจสอบภายใน → สตง. → คณะกรรมการประเมินผลภายนอก → รัฐสภา → ป.ป.ช./กสทช. → สภาผู้ชมและผู้ฟัง → ประชาชนและสาธารณะ
จึงไม่ถูกต้องนักหากจะอธิบายว่า Thai PBS ได้รับเงินประมาณ 2,000 ล้านบาทต่อปีแล้ว “ไม่มีใครตรวจสอบ”
แต่ในอีกด้านหนึ่ง การมีกลไกจำนวนมาก ไม่ได้แปลโดยอัตโนมัติว่ากลไกทั้งหมดมีประสิทธิผลสูงสุดแล้ว
- นี่ต่างหากที่ควรเป็นคำถามสำคัญกว่า สตง.ตรวจ Value for Money เข้มข้นเพียงใด ?
- คณะกรรมการประเมินผลภายนอกมีตัวชี้วัด Public Value ที่สะท้อนภารกิจสื่อสาธารณะเพียงพอหรือไม่ ?
- ข้อเสนอของคณะกรรมการตรวจสอบถูกนำไปแก้ไขจริงเพียงใด ?
- รัฐสภาใช้รายงานประจำปีเพื่อตรวจสอบอย่างจริงจังหรือไม่ ?
- ประชาชนเข้าถึงข้อมูลได้ง่ายเพียงใด? และเมื่อพบปัญหา มีระบบติดตามการแก้ไขจนจบหรือไม่ ?
คำถามเหล่านี้เปิดพื้นที่ให้สามารถ “ปฏิรูป Thai PBS” ให้โปร่งใส มีประสิทธิภาพ และตรวจสอบได้มากขึ้น โดยไม่จำเป็นต้องถือว่าการเพิ่ม Accountability จะต้องแลกกับการลด Independence เสมอไป
หัวใจของการออกแบบสื่อสาธารณะจึงอาจไม่ใช่การเลือกระหว่าง “ความเป็นอิสระ” กับ “การตรวจสอบ”
แต่คือการทำให้สองเรื่องนี้อยู่ร่วมกันได้ มีอิสระมากพอที่จะตรวจสอบอำนาจรัฐและทุน และถูกตรวจสอบมากพอที่จะพิสูจน์ต่อประชาชนได้ว่า เงินสาธารณะทุกบาทถูกใช้เพื่อสร้าง Public Value อย่างแท้จริง…
อ่านเนื้อหาอื่น ๆ ที่น่าสนใจ
