พื้นที่สาธารณะในรัฐไทย ของหลวงหรือของเราทุกคน

ทำไมเราคุ้นเคยกับคำว่า “ของหลวง” มากกว่า “พื้นที่สาธารณะ” ยิ่งไม่ต้องพูดถึงคำว่า การออกแบบเพื่อทุกคน (Inclusive Design) หรืออารยสถาปัตย์ (Universal Design) ที่เป็นบรรทัดฐานใหม่ในการเห็นหัวทุกคนอย่างที่สังคมประชาธิปไตยควรจะเป็น การถกเถียงกันว่าประเทศเราเป็นสังคมประชาธิปไตยหรือไม่ อาจจะยาวเกินไปสำหรับบทความนี้

ตีวงให้แคบลงแค่แนวคิดของคำว่าพื้นที่สาธารณะ ที่ควรตอบโจทย์เรื่องสาธารณประโยชน์สำหรับทุกคน แต่ทำไมเรามีสวนสาธารณะที่อยู่แสนไกลจากชุมชน มีห้องสมุดสาธารณะที่ไม่มีหนังสือที่เราอยากอ่าน มีทางเท้าสาธารณะแสนแคบที่เสี่ยงตายจากการถูกมอเตอร์ไซค์เฉี่ยวชน หรือเรื่องที่ร้ายแรงกว่านั้นอย่างการระเบิดของโรงงานสารเคมีที่ตั้งอยู่ใกล้เขตที่อยู่อาศัย ทั้ง ๆ ที่ประเทศไทยมีกฎหมายผังเมืองมาตั้งแต่ พ.ศ.2495 และมีการกำหนดความสำคัญของพื้นที่เพื่อสาธารณประโยชน์ไว้อย่างชัดเจน

ปัญหาไม่ได้อยู่ที่กฎหมายผังเมือง อยู่ที่การบังคับใช้

ไม่ต้องย้อนไปไกลถึงพระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ.2495 เรามาทำความเข้าใจการให้ความหมายของพื้นที่สาธารณะโดยภาครัฐ จากกรณีศึกษาล่าสุดที่เพิ่งเกิดขึ้นเมื่อปลายปี 2564  เกี่ยวกับการบริหารจัดการพื้นที่ทำเลทองคำของสถานีรถไฟหัวลำโพง เรื่องนี้เป็นข่าวใหญ่ที่คนทั้งประเทศให้ความสนใจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่ดิน 29 ไร่ จากจำนวนทั้งหมด 120 ไร่ ที่ถูกกันไว้เพื่อเป็นพื้นที่สาธารณะ คือบริเวณอาคารสถานีรถไฟหัวลำโพง 13 ไร่ ที่อนุรักษ์ไว้ รวมกับอีก 16 ไร่ เพื่อสาธารณประโยชน์ คำถามคือพื้นที่โซนนี้ถูกออกแบบไว้อย่างไร รัฐหรือเอกชนเป็นเจ้าภาพหลักในการจัดการ และประโยชน์จะตกถึงสาธารณะอย่างแท้จริงหรือไม่

“วันที่กระทรวงคมนาคมแถลงข่าวเรื่องนี้ บอกว่าจะเก็บตัวสถานีรถไฟจำนวน 13 ไร่เอาไว้ แล้วอีก 16 ไร่ให้เป็นพื้นที่สาธารณะ แต่หน้าตาเป็นอย่างไรไม่มีใครรู้ ผมคิดว่าควรออกแบบการใช้พื้นที่มาให้เรียบร้อย ให้ประชาชนได้เห็นเลยว่าหน้าตาเป็นแบบไหน ใช้งานได้ตลอด 24 ชั่วโมงหรือไม่ ตรงไหนคือของรัฐ ตรงไหนคือพื้นที่สาธารณะที่ประชาชนพึงจะได้ จะเป็นสวนสาธารณะแบบ inclusive design ที่ไม่ว่าจะเป็นคนพิการหรือใครก็เข้าไปใช้ได้หรือไม่ ออกแบบมาให้ชัด ไม่ใช่บอกว่าเป็นพื้นที่สาธารณะ แต่เป็นอะไรก็ไม่รู้ แล้วแต่ภาคเอกชนที่ประมูลพื้นที่ไป เขาจะปราณีให้มา”

รศ.ดร.พนิต ภู่จินดา นายกสมาคมนักผังเมืองไทย ชี้ให้เห็นแนวทางในการบริหารจัดการพื้นที่สาธารณะของสถานีรถไฟหัวลำโพงซึ่งยังไม่ได้ข้อสรุป โดยมีมุมมองว่าประชาชนไม่ได้คัดค้านการนำที่ดินไปใช้ประโยชน์เพื่อการพาณิชย์ แต่ต้องการเห็นภาพชัดเจนว่า การรถไฟแห่งประเทศไทยได้คำนึงถึง และรับประกันประโยชน์สาธารณะอย่างเหมาะสมเพียงใด

ในฐานะนักวิชาการด้านผังเมืองที่ต้องการให้เกิดการใช้พื้นที่อย่างสร้างสรรค์ ดร.พนิต ได้เสนอ 3 โมเดล เพื่อเป็นแนวทางในการบริหารจัดการพื้นที่ โดยสามโมเดลนี้ยังคงตอบโจทย์เรื่องการพัฒนาพื้นที่ในเชิงพาณิชย์ซึ่งเป็นจุดประสงค์หลักของภาครัฐ ในขณะเดียวกันยังตอบโจทย์ในเรื่องของพื้นที่สาธารณะ เพื่อให้ประโยชน์คืนกลับสู่ประชาชน

โมเดลแรกคือการให้รัฐเป็นคนรับผิดชอบพื้นที่สาธารณะในส่วนนี้ โดยภาคเอกชนที่ได้สัมปทานไป สนับสนุนในส่วนค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้น

โมเดลที่สองคือการตกลงกับภาคเอกชนในการออกแบบร่วมกัน เพื่อให้สามารถกำหนดการออกแบบพื้นที่เพื่อสาธารณประโยชน์ได้

และโมเดลที่สามคือให้ทั้ง 120 ไร่ เป็นพื้นที่สาธารณะทั้งหมด โดยเจ้าของที่ดินโดยรอบพื้นที่ จะได้รับประโยชน์จากการอยู่ติดโครงการรัฐขนาดใหญ่ ตัวอย่างของการสมประโยชน์กันในโมเดลที่ 3 นี้ ตัวอย่างเช่น เจ้าของที่ดินรอบ ๆ พื้นที่นี้ จะสามารถขายคอนโดฯ ได้ในราคาแพงขึ้น นอกจากนั้นยังสามารถใช้ที่จอดรถใต้ดินบนพื้นที่สาธารณะแห่งนี้ได้ ทำให้ประหยัดพื้นที่บนตัวอาคารไปได้มาก รวมทั้งยังไม่ต้องมีพื้นที่สีเขียวตามกฎหมาย โดยสิทธิประโยชน์ที่ได้นี้ เจ้าของที่ดินต้องจ่ายคืนกลับไปให้กับรัฐ

“คุณจ่ายกลับมาให้กับการรถไฟ ประชาชนก็ได้พื้นที่สาธารณะทั้ง 120 ไร่ โมเดลนี้เหมือนเจ้าของที่ดินรอบ ๆ ถูกหวย เพราะที่ดินรัฐข้าง ๆ มีพื้นที่สีเขียว มีที่จอดรถ การที่คุณถูกหวยเพราะรัฐมีโครงการตรงนี้ ก็เป็นเรื่องชอบธรรมที่จะไปเก็บเงินส่วนต่างกลับมา ที่ไหนในโลกก็ทำกัน”

ประโยคที่บอกว่า “ที่ไหนในโลกก็ทำกัน” ของ ดร.พนิต ถูกขยายความให้เห็นภาพมากขึ้น ด้วยแนวคิดแบบสากลของการร่วมมือกันระหว่างรัฐและเอกชน เป็นนโยบายที่เรียกว่า POPS ซึ่งย่อมาจาก Privately owned open public space หมายถึงพื้นที่สาธารณะที่ครอบครองโดยเอกชน เป็นแนวคิดที่รัฐสามารถพัฒนาพื้นที่สาธารณประโยชน์ได้จากที่ดินของเอกชน โดยเสนอข้อแลกเปลี่ยนที่ลงตัวกันทั้งสองฝ่าย

แนวคิดที่คำนึงถึงสาธารณประโยชน์เป็นที่ตั้งนี้ เกิดขึ้นในอเมริกามาตั้งแต่ยุค ‘60s แล้ว และทยอยเกิดขึ้นในประเทศโซนเอเชียที่คำนึงถึงคุณภาพชีวิตพลเมืองของเขา ทั้งในญี่ปุ่น สิงคโปร์ และฮ่องกง ย้อนกลับมามองบ้านเรา แนวคิดในเรื่องนี้ถูกนำมาปรับใช้เช่นกัน มากกว่านั้นยังปรากฏอยู่ในกฎหมายผังเมืองด้วยซ้ำ

“สมมุติว่าเราไม่มีพื้นที่ทางเท้าหรือทางเท้าแคบมาก ตลอดแนวถนนเส้นนี้ขอเพิ่มพื้นที่อีก 5 เมตร  โดยถอยเข้าไปในที่ดินของเอกชน เซ็นสัญญาว่าจะต้องทำพื้นผิวตามแบบมาตรฐาน แล้วให้ประชาชนเข้าไปใช้ได้ เอกชนซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินตรงนั้นจะสามารถสร้างอาคารเพิ่มเป็น 30 ชั้น จากเดิมที่สร้างได้ 5 ชั้น  เรื่องนี้อยู่ในกฎหมายผังเมืองที่เรียกว่า “ที่อุปกรณ์” คือพื้นที่เอกชนที่ใช้งานแบบสาธารณประโยชน์เรื่องนี้จะเกิดขึ้นได้ต้องเป็นกลไกของรัฐ ไฟเขียวจากการคลัง การจัดการเรื่องภาษีทั้งหลาย เพราะหากเอกชนร่วมมือเขาไม่ต้องเสียภาษีที่ดิน แถมรัฐยังจ่ายคืนให้ด้วย แต่ขอเป็นสวนสาธารณะ 5 ปี แต่พอเรื่องนี้ไปเกี่ยวกับการคลัง รัฐอาจจะมองว่ายุ่งยากในการยกเว้นภาษีให้ประชาชน โลกเขาทำกันหมด แต่ประเทศนี้ทำไม่ได้”

นอกจากแนวคิดในเรื่อง POPS ซึ่งเป็นการสร้างแรงจูงใจให้เอกชนแล้ว ดร.พนิต อธิบายเพิ่มเติมถึงกลไกทางผังเมืองที่ให้ความสำคัญกับประโยชน์สาธารณะอีกหนึ่งเรื่อง คือกฎหมายว่าด้วยผังเมืองรวมในเรื่องสาธารณะที่มีความจำเป็นยิ่งยวด เพื่อให้ข้อบังคับนี้เป็นจริง จึงมีการกำหนดผังเมืองเป็นสีต่าง ๆ เช่น พื้นที่สีส้ม เป็นที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นปานกลาง หรือผังเมืองโซนพื้นที่สีม่วง คือที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า การกำหนดผังเมืองประเภทต่าง ๆ เหล่านี้ เพื่อไม่ให้เกิดการละเมิดต่อเรื่องสาธารณะที่มีความจำเป็นยิ่งยวด 3 ด้าน คือ สุขอนามัยชุมชน (Public Health) ความปลอดภัยสาธารณะ (Public Safety) สวัสดิภาพสังคม (Public Welfare)  

“สมมติว่าคุณอยู่ในโซนที่อยู่อาศัยหนาแน่น แต่บอกว่าที่ดินของฉัน ฉันจะตั้งโรงงานทำระเบิดที่นั่น มันส่งผลกระทบต่อความปลอดภัยของคนอื่น อย่างนี้รัฐจะรอนสิทธิโดยไม่จ่ายคืน คือถึงเปิดกิจกรรมรัฐก็ไม่อนุญาต และไม่จ่ายชดเชยคุณด้วย เพราะขัดต่อ Public safety หรือจะสร้างศูนย์การค้าขนาดใหญ่ที่น้ำไฟเข้าบ้านเดี่ยว แต่คุณจะทำศูนย์การค้าหกแสนตารางเมตร เปิดไฟพร้อมกันพันดวง พร้อมชักโครกห้องน้ำสองร้อยห้อง บ้านรอบ ๆ ไม่มีน้ำไม่มีไฟ แบบนี้รัฐไม่ให้ แล้วไม่จ่ายคืนด้วย รอนสิทธิ์และไม่จ่ายคืน”

แต่ในทางตรงข้าม กฎหมายผังเมืองที่เกี่ยวกับสาธารณประโยชน์ที่น่าสนใจคือกฎหมาย “ผังเมืองเฉพาะ” หมายถึงพื้นที่ซึ่งต้องเสียสละให้กับสาธารณประโยชน์ เช่น เพื่อให้เป็นพื้นที่สีเขียว หรือเป็นทางน้ำหลากเพื่อใช้เป็นพื้นที่รับน้ำของเมือง สถานการณ์ในลักษณะนี้รัฐต้องรอนสิทธิโดยจ่ายคืน เอกชนซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินเหล่านั้นควรได้รับการจ่ายชดเชยอย่างเหมาะสม

โดยกลไกเหล่านี้ปรากฏอยู่ในกฎหมายผังเมืองอย่างชัดเจน แต่ยังไม่เคยมีการบังคับใช้ในลักษณะนี้มาก่อน แม้ว่าจะมีกฎหมายผังเมืองมาทุกฉบับก็ตาม ซึ่งเป็นความลักลั่นในประเด็นสาธารณประโยชน์ที่เอกชนต้องเป็นฝ่ายแบกรับ ดร.พนิต ได้ฝากมุมมองในเรื่องนี้ไปถึงรัฐบาลว่า

“กลไกทั้งหลายอยู่ในกฎหมายผังเมืองหมดแล้ว แต่คุณไม่ใช้ให้ครบทั้งฉบับ แล้วบอกว่ากฎหมายผังเมืองไม่ดี ต้องแก้ไขไม่ใช่ครับ คุณใช้ให้หมดทั้งฉบับก่อนแล้วค่อยว่ากัน คือเรื่องทั้งหมดที่เกี่ยวกับสาธารณะ ถ้ารัฐไม่ควบคุมหรือไม่เป็นคนชี้นำเอกชนทำไม่ได้หรอก เพราะทิศทางของเอกชนเขาต้องยึดประโยชน์ส่วนตัวเป็นหลักอยู่แล้ว”

พื้นที่สาธารณะที่มีแนวคิดแบบราชการ

นอกจากกฎหมายผังเมืองที่ระบุในเรื่องการจัดสรรพื้นที่สาธารณะไว้อย่างชัดเจนแล้ว อีกแนวคิดหนึ่งที่น่าจะเกิดขึ้นควบคู่กันไป คือการออกแบบและพัฒนาพื้นที่สาธารณะตามแนวทางการออกแบบเพื่อทุกคน (Inclusive Design) ให้เป็นพื้นที่สาธารณะที่ทุกกลุ่มประชากรสามารถเข้าไปใช้งานได้อย่างสะดวก โดยเฉพาะกลุ่มเปราะบางต่าง ๆ ทั้งผู้พิการ ผู้สูงอายุ หรือแม้แต่คนจนเมืองที่ตลอดมาอาจถูกข่มขวัญด้วย อาคารสถานที่อันใหญ่โตและไม่เป็นมิตร คนกลุ่มนี้ควรได้เข้าไปใช้งานพื้นที่สาธารณะ ด้วยความรู้สึกที่เป็นส่วนหนึ่งของสถานที่มากขึ้น ไม่ว่าพื้นที่สาธารณะนั้นจะเป็นพิพิธภัณฑ์ สวนสาธารณะ ห้องสมุด หรือสาธารณประโยชน์อื่น ๆ

กรณีศึกษาหนึ่งที่น่าสนใจ สะท้อนจากประสบการณ์ของฝน นักแปล อดีตอาจารย์มหาวิทยาลัย และเจ้าของห้องสมุดเอกชน Em space ในย่านรังสิต เป้าหมายในการเปิดห้องสมุดของเธอไม่ได้มีเหตุผลเชิงธุรกิจเป็นสำคัญ หากแต่เกิดจากความรักหนังสือ  และมีแนวคิดในการใช้พื้นที่ในบ้านจัดกิจกรรมต่าง ๆ เพื่อเด็กและครอบครัว เธอคาดหวังว่าสิ่งนี้อาจจะเป็นประโยชน์ต่อชุมชนในทางใดทางหนึ่ง

แต่หลังจากเปิดมาได้ 2 ปี กลับมีอุปสรรคหลายอย่างที่ทำให้ต้องหยุดไป หนึ่งในเหตุผลเหล่านั้นคือเธอไม่มีทรัพยากรมากพอในการรองรับความต้องการของสาธารณชน การใช้พื้นที่ในบ้านของตัวเองเปิดเป็นห้องสมุดซึ่งต้องกลายเป็นพื้นที่สาธารณะโดยปริยาย ทำให้ฝนต้องพบกับสถานการณ์หลายอย่างที่นอกเหนือการควบคุม

“มันก็มีประเด็นเรื่องความปลอดภัยและความเป็นส่วนตัวอย่างเช่น เด็ก ๆ ที่เป็นลูกหลานในบ้านไม่มีที่เล่น เพราะว่าตรงนี้กลายเป็นพื้นที่สาธารณะ เราไม่อยากให้เขาเข้าไปกวนคนที่เข้ามา เด็ กๆ เลยรู้สึกว่าทำไมเล่นในบ้านตัวเองไม่ได้ อีกเรื่องคือพอเป็นพื้นที่เปิด มีคนที่คล้าย ๆ สติไม่ดีเข้ามาในบ้าน โวยวายอาละวาด เราก็ตกใจกลัว เพราะบางทีเราก็อยู่คนเดียว พอเป็นบ้าน การออกแบบพื้นที่ไม่ได้รองรับการเป็นพื้นที่สาธารณะ เราเริ่มคิดว่าความปลอดภัยไม่ค่อยได้ ครั้นจะไปลงทุนจ้างยาม เราก็ไม่ได้เป็นธุรกิจขนาดนั้น เลยทำให้ดำรงตนอยู่ได้ยาก”

ประสบการณ์เหล่านี้ทำให้ฝนมีมุมมองว่าการจัดทำห้องสมุด หรือบริการด้านสาธารณประโยชน์ต่าง ๆ ภาครัฐน่าจะมีทั้งพื้นที่และงบประมาณที่จัดการได้ลงตัวกว่า แต่ในขณะเดียวกัน พื้นที่สาธารณะของภาครัฐควรสอดแทรกแนวคิดในการออกแบบเพื่อทุกคน ทั้งในส่วนของอาคารสถานที่ บุคลากร และการบริหารจัดการต่าง ๆ ที่สอดรับกับความต้องการของสาธารณชนมากกว่าที่แล้วมา

“ถ้ารัฐทำจะมีความเป็นไปได้หรือความยั่งยืนมากกว่า รัฐมีเงินมีความสามารถในการประชาสัมพันธ์ มีความเป็นศูนย์กลาง เพียงแต่ทำให้มีการออกแบบที่เป็นมิตร ไม่ใช่ใหญ่หรูหราอลังการ จะเข้าไปใช้ได้ต้องมีรถ แต่ไม่เคยคิดถึงประชาชนเดินถนนทั่วไป การออกแบบต้องเป็นมิตรมากพอที่จะทำให้คนจำนวนหนึ่งที่อาจจะอยากเข้าไปแต่ไม่กล้า อยากเข้าไปมากขึ้น เพราะมันมีขนบ หรือ Norm บางอย่างที่กีดกันเขาไว้

“นึกถึงคุณป้าทำความสะอาดสักคน อยากจะเข้าไปใช้ห้องสมุดแบบนี้เข้าได้ไหม นี่คือตัวอย่างของการออกแบบที่ทำให้ทุกคนไม่รู้สึกว่าเราถูกรังเกียจด้วยอะไรบางอย่าง ไม่ว่าจะใส่รองเท้าแตะ รองเท้าบูท รองเท้ากอล์ฟ อะไรก็ตาม เราต้องเข้าได้ ถ้าคุณไม่คำนึงถึงเรื่องเหล่านี้ สถานที่ของคุณก็จะมีแต่คนชั้นกลางที่มีเงินเข้ามาถ่ายรูปสวยงามเท่านั้น แล้วรัฐโอเคกับเรื่องแบบนี้จริงหรือ ถ้าเป็นเอกชนอาจจะชอบเพราะเป็นการสร้างภาพลักษณ์ แต่ว่าภาครัฐควรจะมีความ Inclusive มากกว่านี้”

เช่นเดียวกับข้อเสนอของ ดร.พนิต หากปล่อยให้ภาคเอกชนจัดสรรพื้นที่สาธารณะ “ตามความปรานี” ขององค์กร แนวคิดในการออกแบบเพื่อทุกคนแทบจะหวังไม่ได้เลย หรือในทางกลับกันหากรัฐจะเข้ามาบริหารจัดการพื้นที่สาธารณะด้วยแนวคิดเดิม ๆ สาธารณชนจำนวนมากคงถูกทิ้งไว้เบื้องหลังเหมือนที่แล้วมา พื้นที่สาธารณะเพื่อทุกคนอาจไม่ได้เรียกร้องงบประมาณสูงกว่าที่เคย แต่สิ่งที่ต้องมีมากขึ้นคือรูปแบบการจัดการที่ละเอียดอ่อนและมีความเป็นมนุษย์มากกว่านี้ ซึ่งเป็นความหมายของ Public Space ที่แท้จริง ฝนพูดจากใจคนทำห้องสมุด สะท้อนไปถึงฝ่ายนโยบายไว้ว่า

“นึกถึงด้วยว่าคนตาบอด คนพิการ จะเข้าถึงได้อย่างไร อาจจะมีหนังสือเสียง มีอักษรเบรลล์รองรับ ทำยังไงก็ได้ที่สร้างโอกาสให้ทุกคนได้เข้าไปเสพสิ่งนี้ เพราะถึงจะมีห้องสมุดแบบ Universal design ที่มีทางเข้าดีมาก แต่เข้าไปแล้วไม่มีหนังสือที่จะอ่านได้ก็เท่านั้น นอกจากนั้นเขาควรจะรู้สึก comfortable ที่จะเข้าไป  รู้สึกว่าตรงนี้เป็นที่ของฉันเหมือนกัน ถ้ารัฐจะทำ ทำให้มัน Inclusive ตั้งแต่การออกแบบอาคารไปจนถึงหนังสือที่เลือกมาไว้ในห้องสมุด ถ้าคนทำความสะอาดสักคนอยากพัฒนาตัวเอง มีหนังสือให้เขาไหม ถ้ามีหนังสือที่เขาอยากอ่าน เขาก็จะเข้าไป แล้วคนแบบนี้คือคนส่วนใหญ่ของประเทศเรานะเว้ย”

ที่สุดแล้วภาครัฐต้องตีความคำว่า “พื้นที่สาธารณะ” ซึ่งมาจากภาษีของราษฎรให้ตรงกับความหมายที่แท้จริง ทุกนโยบายที่เกี่ยวกับการจัดการพื้นที่สาธารณะควรตั้งต้นที่กฎหมายผังเมือง คำนึงถึงกลไกผังเมืองรวมในเรื่องสาธารณะที่มีความจำเป็นยิ่งยวด 3 ด้าน คือ Public Health , Public Safety และ Public Welfare รวมทั้งพิจารณาบังคับใช้ “ผังเมืองเฉพาะ” เพื่อจ่ายส่วนต่างให้แก่เจ้าของที่ดินซึ่งเสียสละเพื่อสาธารณะ และใช้กลไกของ “ที่อุปกรณ์” เพื่อร่วมมือกับเอกชนในการใช้ที่ดินเพื่อสาธารณะประโยชน์ สำคัญที่สุดคือการออกแบบที่เป็นมิตรเพื่อให้ทุกคนในสังคมเข้าถึงได้ รู้สึกว่ารัฐไม่หลงลืมใครไว้เบื้องหลัง เมื่อประชาชนรู้สึกเป็นส่วนหนึ่งของพื้นที่ มีความเป็นเจ้าของร่วมกัน เมื่อนั้นสำนึกสาธารณะจะเกิดขึ้นเอง โดยไม่ต้องเสียเงินประชาสัมพันธ์หรือปลุกใจอย่างที่แล้วมา