โฉมใหม่ ‘พ.ร.บ. เนรเทศ’ ปฏิรูปกฎหมายหรือขยายความเกลียดชัง?

“การถูกส่งกลับมันจึงร้ายแรงมาก ๆ พอสถานทูตเมียนมาแปลระเบียบฯ ฉบับนี้ออกไป เยาวชนและแรงงานเมียนมากังวลกันมาก เพราะคำว่าเนรเทศ-ส่งกลับมันเป็นคำที่ใหญ่มาก”

เสียงสะท้อนจากตัวแทนภาคประชาสังคมที่ทำงานด้านแรงงานข้ามชาติและผู้ลี้ภัยดังขึ้นท่ามกลางห้องโถงหนึ่งในรัฐสภาที่มีตัวแทนของหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องนั่งแน่นขนัด เธอยืนยันว่าระเบียบนี้ทำให้บุคคลข้ามชาติจำนวนมากกังวลเรื่องความปลอดภัยของพวกเขามากกว่าเดิม

28 สิงหาคมที่ผ่านมา เว็บไซต์ราชกิจจานุเบกษาเผยแพร่ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการเนรเทศ พ.ศ. 2569 เพื่อวางแนวปฏิบัติให้แก่หน่วยงานรัฐในการยกระดับการบริหารจัดการบุคคลข้ามชาติที่มีพฤติการณ์ฝ่าฝืนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมายเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ หรือขัดต่อศีลธรรมในราชอาณาจักรไทย เพื่อให้การเนรเทศเป็นไปได้อย่างรวดเร็ว ชัดเจน และเป็นมาตรฐานเดียวกัน

นอกจากกลุ่มคนที่ถูกกล่าวถึงในรายละเอียดแล้ว ระเบียบฯ ดังกล่าวยังสร้างความกังวลให้กับภาคประชาสังคมที่ทำงานด้านผู้ลี้ภัยและแรงงานข้ามชาติเป็นอย่างมาก โดยพวกเขาให้เหตุผลว่าอาจเป็นการทำให้การบริหารจัดการคนข้ามชาติที่ติดขัดกว่าเดิม และอาจผลักให้พวกเขาไปเผชิญกับอันตรายที่ประเทศต้นทางด้วย

ฐานิดา ปิยโชติ ผู้แทนเครือข่ายสิทธิมนุษยชนและสิทธิของคนไร้รัฐ (CRSP) ระบุว่า ปัจจุบันการกดปราบข้ามพรมแดนมีแนวโน้มรุนแรงขึ้นเรื่อย ๆ ข้อสังเกตประการแรก คือการใช้คำว่าเนรเทศ ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองที่ใช้เพื่อขับไล่หรือนำเอาบุคคลที่ไม่มีสัญชาติไทยออกจากราชอาณาจักร ซึ่งต่างจากการทำงานของภาคประชาสังคมที่ใช้คำว่า ‘ผลักดันกลับ’ ซึ่งไม่ได้มุ่งเน้นไปที่การนำคนออก แต่เน้นไปที่ผลลัพธ์หลังจากนั้นว่า เขาจะเผชิญกับอันตรายหลังออกจากราชอาณาจักรหรือไม่

เธอยกตัวอย่างกรณีชายแดนจังหวัดระนอง-เกาะสอง ในปี 2567-2569 เป็นกรณีที่สำนักงานตรวจคนเข้าเมืองประสานการทำงานกับกองทัพทหารเมียนมา ซึ่งการผลักดันกลับครั้งนั้นไม่มีการตรวจสอบสถานะของบุคคลว่าอยู่ในสถานะใด ทำให้บุคคลที่ถูกส่งกลับต้องเข้ารับการเกณฑ์ทหารทันที บางส่วนเสี่ยงต่อการถูกทรมาน หรือถูกรีดไถเป็นเงินสูงถึง 20,000-40,000 บาท เธอชี้ว่าการผลักดันโดยรัฐต่อรัฐนั้นยังมีข้อจำกัด โดยเฉพาะประเทศเมียนมาที่การปกครองถูกแบ่งออกเป็นหลายฝ่าย บุคคลที่ถูกส่งกลับจึงมีความเสี่ยงที่เขาจะถูกจับกุมและปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรม

ฐานิดาเล่าต่อว่า หลังกองทัพเมียนมาประกาศเกณฑ์ทหารเมื่อปี 2024 การเนรเทศ หรือผลักดันกลับเกิดขึ้นอย่างสม่ำเสมอ ประมาณ 2,500 คน ภาคประชาสังคมจึงพยายามหาช่องทางในการไม่ส่งกลับ แม้ประเทศไทยอยู่ในพันธกรณีระหว่างประเทศว่าด้วยหลักการไม่ผลักดันกลับ และการต่อต้านการทรมาน ซึ่งระบุว่ารัฐบาลไม่สามารถส่งกลับไปเผชิญกับอันตรายได้ แต่การไม่ส่งกลับนี้ก็อาจทำให้บุคคลเหล่านี้เผชิญกับการกักขังต่อไปเรื่อย ๆ

“หลังประกาศเกณฑ์ทหาร มากกว่าหนึ่งแสนคนที่ได้รับการเกณฑ์ทหาร มันไม่ใช่การจับฉลาก แต่มันมีการบังคับ ตรวจค้น ลักพาตัว และการฝึกสอนก็ไม่ได้มีศักยภาพมากพอ แต่เด็กและเยาวชนหลายคนก็ถูกส่งไปแนวหน้า ข่าวรายวันในเมียนมาพบเด็กสูญหายในพื้นที่ต่าง ๆ” ภาคประชาสังคมสะท้อน

สรพงษ์ ศรียานงค์ รองเลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) อธิบายว่า ระเบียบฯ นี้จะเน้นบังคับใช้กับบุคคลต่างชาติที่ทำผิดกฎหมายในประเทศไทย เช่น เครือข่ายสแกมเมอร์ เพราะที่ผ่านมายังไม่มีแนวทางปฏิบัติที่ชัดเจน หลายคนตกค้างอยู่ที่สถานกักคนต่างด้าวของสำนักงานตรวจคนเข้าเมือง บางคนประเทศต้นทางไม่รับกลับเพราะเป็นกลุ่มอาชญากรทางเทคโนโลยี โดยระเบียบฯ ดังกล่าวจะเปิดโอกาสให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกำหนดงบประมาณในการบริหารจัดการได้อย่างชัดเจน

ขณะที่คนเข้าเมืองโดยผิดกฎหมายด้วยเหตุผลทางเศรษฐกิจ กลุ่มผู้หนีภัยประหัตประหารจากประเทศต้นทาง เช่น ผู้ลี้ภัยชาวเมียนมา หรือกลุ่มที่มีความอ่อนไหวสูง เช่น ชาวอุยกูร์และชาวโรฮิงญา ก็มีมาตรฐานการปฏิบัติงาน (Standard Operating Procedure-SOP) ของสำนักงานตรวจคนเข้าเมืองเป็นแนวปฏิบัติอยู่แล้ว แต่ก็ยังจำเป็นต้องหาช่องทางในการคุ้มครองกลุ่มคนเหล่านี้ให้ชัดเจนขึ้นด้วย

ทางด้าน อดิศร เกิดมงคล จากเครือข่ายองค์กรด้านประชากรข้ามชาติ (MWG) ระบุว่า ระเบียบฯ ฉบับนี้ทำให้พ.ร.บ. การเนรเทศ พ.ศ. 2499 ที่ไม่ได้ใช้การมากว่าสองปีกลับมามีชีวิตชีวาขึ้นอีกครั้ง ผ่านการเร่งรัดกระบวนการต่าง ๆ กำหนดผู้รับผิดชอบให้ชัดเจนขึ้น และพ่วงล้อไปกับกระแสสังคมบางส่วนที่พยายามผลักดันให้แรงงานข้ามชาติกลับประเทศต้นทางโดยเร็ว ดังนั้นการเผยแพร่ระเบียบฉบับนี้โดยไม่ผ่านการไตร่ตรองและพิจารณาให้รอบคอบนั้น จะกลายเป็นเครื่องมือในการสร้างกระแสความเกลียดชังคนต่างชาติมากขึ้นหรือไม่

อดิศรอธิบายต่อว่า ในมาตรา 5 ของพ.ร.บ. การเนรเทศ พ.ศ. 2499 ระบุว่าหากกระทบต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดี รัฐมนตรีมีอำนาจในการออกคำสั่งเนรเทศคนต่างชาติให้ออกจากราชอาณาจักรได้ ซึ่งเขามองว่าเป็นการตีความที่ค่อนข้างกว้าง และขึ้นกับบริบทของแต่ละสถานการณ์ เช่น หากมีการชุมนุมหน้ากระทรวงมหาดไทย ก็สามารถออกคำสั่งเนรเทศได้เลย แทนที่จะมีกระบวนการไตร่ตรองร่วมกัน

“ระเบียบนี้จะเป็นเครื่องมือทางการเมืองในการสร้างกระแสเกลียดชังคนต่างชาติมากขึ้นหรือไม่ รัฐบาลกำลังแสดงท่าทีรับมือการเคลื่อนไหวของคนบางกลุ่มในประเทศหรือไม่ เช่น คนต่างด้าวเข้ามาแย่งงานคนไทยเต็มไปหมด ซึ่งมันมีรายละเอียดเยอะมาก เจ้าหน้าที่ก็ไม่ได้มองถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นต่อภาคเศรษฐกิจ หรือมีมาตรการกลไกในเรื่องนี้ชัดเจนมากน้อยแค่ไหน” อดิศรตั้งข้อสังเกต

สรพงษ์ยืนยันว่า ระเบียบนี้ฯ ถูกใช้เพื่อให้กระบวนการผลักดันกลับเป็นไปด้วยความรวดเร็ว มีประสิทธิภาพ คำนึงถึงความมั่นคง สาธารณะ และเป็นไปตามพันธกรณีระหว่างประเทศ ตามที่ระบุไว้ในระเบียบฯ ข้อ 6 ว่าการเนรเทศคนต่างด้าวให้ออกจากราชอาณาจักรต้องคำนึงถึงกฎหมาย กฎระเบียบ มติคณะรัฐมนตรี และพันธกรณีของไทยภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้อง

ขณะเดียวกัน ข้อ 8 ของระเบียบฯ ดังกล่าว ยังระบุว่าประเทศที่สามหรือองค์กรระหว่างประเทศสามารถทำหนังสือร้องขอผ่านวิธีการทูตไม่ช้ากว่า 7 วันนับตั้งแต่ถูกสั่งเนรเทศ เพื่อขอให้ประเทศไทยส่งตัวบุคคลนั้นไปยังประเทศของตนหรือประเทศที่สาม โดยอ้างเหตุว่าเพื่อให้บุคคลนั้นพ้นเสียจากอันตรายที่จะถูกทรมาน การกระทำที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม ย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ หรือทำให้สูญหาย โดยผู้ร้องขอจะต้องเป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการดูแลผู้ถูกเนรเทศนั้น

ซึ่งการดำเนินการเนรเทศ หรือผลักดันกลับจะดำเนินการภายใต้พ.ร.บ. ป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ. 2565 มาตรา 13 ก็ระบุไว้ว่า ห้ามมิให้หน่วยงานของรัฐขับไล่ ส่งกลับ หรือส่งบุคคลเป็นผู้ร้ายข้ามแดนไปยังอีกรัฐหนึ่ง หากมีเหตุอันควรเชื่อได้ว่าบุคคลนั้นจะไปเผชิญอันตรายจากการถูกกระทำทรมาน ถูกกระทำการที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ หรือถูกกระทำให้สูญหาย

ในส่วนนี้ อดิศรยังแสดงความกังวลต่อข้อ 8 ในระเบียบฯ อีกว่าเป็นความเสี่ยงต่อตัวคนต่างชาติที่ถูกเนรเทศ เพราะในวรรคหนึ่งของข้อ 8 ระบุว่า จำเป็นต้องดำเนินการส่งกลับภายในระยะเวลา 30 วัน และสามารถขยายเวลาร้องขอได้อีก 2 ครั้ง ครั้งละไม่เกิน 30 วัน ซึ่งหากไม่สามารถดำเนินการได้ตามระยะเวลาที่ขยายแล้วอีก ให้ดำเนินการต่อตามข้อ 7 ของระเบียบฯ คือดำเนินการส่งตัวผู้ถูกเนรเทศกลับประเทศที่ผู้นั้นมีสัญชาติอยู่ หรือหากไม่มีสัญชาติที่แน่นอนให้ส่งกลับประเทศสุดท้ายที่ผู้ถูกเนรเทศแจ้งว่าอยู่เป็นครั้งสุดท้ายก่อนเข้ามาอาณาจักรไทย

พันตำรวจเอกสุรศักดิ์ สุรินทร์แก้ว รองผู้บังคับการกองบังคับการสืบสวนสอบสวน สำนักงานตรวจคนเข้าเมือง (รอง ผบก.สส.สตม.) อธิบายว่า การส่งคนต่างชาติออกจากราชอาณาจักรมี 3 กฎหมายที่รองรับอยู่ ได้แก่ พ.ร.บ. คนเข้าเมือง พ.ศ. 2522, พ.ร.บ. ส่งผู้ร้ายข้ามแดน พ.ศ. 2551 และพ.ร.บ. การเนรเทศ พ.ศ. 2499 โดยจะใช้พ.ร.บ. คนเข้าเมืองเป็นหลัก แม้จะมีการปรับระเบียบว่าด้วยการเนรเทศใหม่ แต่ก็ใช่ว่ากฎหมายอีกสองฉบับจะถูกพับเก็บไป เพียงแต่กรณีที่เงื่อนไขเข้าข้อ 4 ที่ว่าด้วยการปลอมแปลงเอกสารทางราชการ หรือใช้เอกสารราชการปลอม และข้อ 5 ที่ว่ากระทำความผิดกฎหมายที่มีโทษจำคุกตั้งแต่ 5 ปีขึ้นไป

พันตำรวจเอกสุรศักดิ์อธิบายว่า ปัจจุบันประเทศไทยเป็นทางผ่านการค้ามนุษย์และเครือข่ายสแกมเมอร์ ช่วงปี 2568-2569 หน่วยงานที่เขาสังกัดสามารถช่วยบุคคลต่างชาติจากแหล่งสแกมเมอร์มากถึง 18,000 คน และส่งกลับประเทศต้นทางในสองสถานะ คือผู้เสียหายกว่า 5,000 คน คนกลุ่มนี้ก็จะเข้ารับความผิดตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ผ่านสำนักงานตรวจคนเข้าเมือง และผลักดันกลับประเทศต้นทาง โดยที่ประเทศต้นทางเป็นผู้มารับกลับ

ทว่าอีก 13,000 คนนั้นเป็นกลุ่มที่มีความเกี่ยวข้องกับเครือข่ายสแกมเมอร์ เจ้าหน้าที่สำนักงานตรวจคนเข้าเมืองจึงใช้อำนาจตามมาตรา 54 ของพ.ร.บ. คนเข้าเมืองในการส่งคนเหล่านี้ออกจากราชอาณาจักร และควบคุมกักตัวในระหว่างรอการขนส่ง ซึ่งหากเป็นคนสัญชาติเมียนมา ลาว กัมพูชา สำนักงานตรวจคนเข้าเมืองจะเป็นผู้ส่งตัวกลับ โดยจะจัดรถไปส่งยังชายแดน

แต่หากเป็นคนสัญชาติอื่น บุคคลผู้นั้นต้องจ่ายค่าเดินทางกลับด้วยตนเอง ซึ่งจุดนี้เองที่เป็นช่องโหว่ของกฎหมาย ที่บุคคลผู้นั้นสามารถเลือกที่จะไม่กลับประเทศต้นทาง หรือกลุ่มสแกมเมอร์อื่น ๆ ที่ไม่มีต้นทุนมากพอในการเดินทางกลับประเทศต้นทาง ทำให้พวกเขาต้องอยู่ในราชอาณาจักรไทยต่อไป ซึ่งเขาบอกว่าค่าใช้จ่ายในการดูแลคนเหล่านี้ในสถานกักตัวสูงถึง 24,000 บาทต่อคนต่อปี โดยขณะนี้มีคนอยู่ในสถานกักตัวประมาณ 400 กว่าคน เขาจึงมองว่าระเบียบฯ นี้เป็นประโยชน์ที่ช่วยลดช่องว่างทางกฎหมายของพ.ร.บ. คนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 ที่ไม่สามารถส่งกลับบุคคลเหล่านี้ โดยอำนาจในการดำเนินการจะอยู่ที่กระทรวงมหาดไทย

“มันเป็นช่องว่างของกฎหมายที่คนต่างด้าวบางกลุ่มไม่ยอมกลับ ซื้อตั๋วก็อยู่ไปเรื่อย ๆ กลุ่มสแกมเมอร์ผิวสีเขาไม่มีเงิน เขาก็กลับบ้านไม่ได้ ประสานงานกับ IOM ก็ใช้งบประมาณกับผู้เสียหายได้เท่านั้น ก็เป็นปัญหาว่าอยู่ห้องกักระยะยาว ใช้งบประมาณ 24,000 บาทต่อคนต่อปี เจ็บป่วยต้องรักษาพยาบาล แต่ถ้าบังคับส่งกลับได้ อันไหนคุ้มกว่ากัน” พันตำรวจเอกสุรศักดิ์ตั้งคำถาม

ธัญสุดา หน่อแก้ว ผู้อำนวยการสำนักงานป้องกันและปราบปรามการทรมานฯ สังกัดกรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ กระทรวงยุติธรรม เสริมว่า ในมาตรา 13 ของพ.ร.บ. ป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ. 2565 ยังมีข้อจำกัดในเรื่องแนวทางปฏิบัติและการตีความอยู่ เช่น หลักการการประเมินว่าผู้ใดมีเหตุควรเชื่อได้ว่าจะถูกทรมาน ผู้ใดไม่ควรถูกส่งกลับ ซึ่งขณะนี้กำลังอยู่ในขั้นตอนการแก้ไขปรับปรุงแนวทางใหม่

อดิศรชี้ว่า แม้ระเบียบฯ นี้จะเป็นส่วนขยายของพ.ร.บ. การเนรเทศ แต่ส่วนสำคัญที่ไม่ถูกขยาย คือ กลไกการอุทธรณ์ แม้มาตรา 8 ของพ.ร.บ. การเนรเทศ พ.ศ. 2499 จะระบุว่าผู้ถูกเนรเทศมีสิทธิ์ยื่นอุทธรณ์ต่อนายกรัฐมนตรี ขอให้เพิกถอนการเนรเทศหรือขอมิให้ส่งตัวออกนอกราชอาณาจักรได้ ภายใน 7 วันหลังจากทราบคำสั่งเนรเทศ แต่อดิศรบอกว่าระยะเวลานั้นน้อยเกินไป

หรือในกรณีการทำงานของแรงงานข้ามชาติที่มีกฎหมายเฉพาะ เช่น พระราชกำหนดการบริหารจัดการการทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ. 2560 หมวด 8 ที่ว่าด้วยบทกำหนดโทษของแรงงานต่างด้าว ซึ่งหากมีการรับสารภาพแล้ว การดำเนินคดีจะถึงที่สิ้นสุด และต้องส่งกลับประเทศต้นทาง หากระหว่างนั้นมีการแจ้งเหตุตามระเบียบฉบับใหม่นี้ กระบวนการทางกฎหมายก็อาจเหลื่อมกัน และอาจทำให้ขั้นตอนต่าง ๆ ถูกเร่งรัดไป

“ยังมีการจับกุมกลุ่มคนต่างชาติในไทย การรวมตัวของกลุ่มคนต่างชาติ เด็กเสียงดัง แจ้งเจ้าหน้าที่ตำรวจไปพูดคุย และก็พบว่าคนกลุ่มนี้ลักลอบเข้าเมืองก็นำไปสู่การจับกุม มีการเรียกรับผลประโยชน์การเดินทางออกไปนอกห้องพักก็เป็นสาเหตุ ระหว่างจับกุมก็มีการแจ้งว่าได้รับสถานะหรืออยู่ระหว่างการคัดกรอง แต่เจ้าหน้าที่ก็ไม่สนใจ ซึ่งเสี่ยงต่อการถูกส่งกลับเมื่อไปถึงตม. หรือก่อนที่จะถึงตม. หลายกรณีก็ถูกส่งกลับได้เลยโดยไม่ต้องผ่านศาล” ประชาชนคนหนึ่งสะท้อนในวงเสวนา

ดังนั้น อดิศรจึงมองว่าทั้งหมดนี้เป็นปัญหาในเชิงข้อกฎหมายที่ไม่เป็นมาตรฐาน รัฐบาลจึงจำเป็นต้องมี Action plan เพื่อให้เกิดการปฏิรูปกฎหมายทั้งระบบ ไม่ใช่เพียงออกระเบียบฯเพื่อพยุงสถานการณ์ระยะสั้น ขณะที่ประเทศไทยเผชิญปัญหาขาดแคลนแรงงานอย่างรุนแรง

“แรงงานข้ามชาติในไทย 80% เป็นคนหลบหนีเข้าเมืองที่ได้รับผ่อนผันให้อยู่ได้ การจัดการแรงงานเราขออนุญาตทำงานยาก แต่หลุดระบบได้ง่าย การบริหารจัดการแบบนี้มันไม่ตอบโจทย์ บริบทการเคลื่อนย้ายถิ่นฐานที่ต้นทางมันเปลี่ยน มันมีข้อที่ต้องพิจารณาเพิ่มเติมค่อนข้างมาก ถ้าเราเร่งกระบวนการโดยไม่คำนึงเงื่อนไข มันมีปัญหาทันที SOP มันจะถูกพิจารณาอย่างละเอียด และให้ภาคประชาสังคมเข้าไปมีส่วนร่วม เพื่อไม่ให้มันเกิดข้อจำกัด ผลกระทบ และการผลักดันส่งกลับโดยไม่ปลอดภัย” อดิศร ทิ้งท้าย