เศรษฐกิจชนบทไทยไม่เคยเป็น ‘อิสระ’ จาก ‘ความเป็นอื่น’

หากพูดถึง ชนบทไทย หลายคนคงนึกถึงทุ่งนา ไร่ข้าวโพด ป่าเขา หรือหมู่บ้านห่างไกลจากเมืองใหญ่ แต่สำหรับผู้ร่วมวงเสวนา เศรษฐกิจการเมือง และธรรมนูญชนบท เพราะคำว่า ชนบท ไม่เพียงเป็น “คำ” ที่อธิบายพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ หากเป็นคำที่อธิบายความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ อำนาจ และผู้คนตลอดหลายทศวรรษ

เพราะตลอดเวลาที่ประเทศไทยพูดถึง “การพัฒนา” ไม่ว่าจะเป็นการขยายตัวทางเศรษฐกิจ การยกระดับคุณภาพชีวิต หรือการกระจายความเจริญ คำถามสำคัญข้อหนึ่งกลับแทบไม่เคยถูกหยิบยกขึ้นมาพิจารณาอย่างจริงจัง นั่นคือ ใครเป็นผู้มีสิทธิออกแบบอนาคตของชนบท คำถามนี้เลยกลายเป็นจุดตั้งต้นของการสนทนา 

เศรษฐกิจ-สังคมเปลี่ยน “ชนบท” ในสายตารัฐไทยกลับไม่เปลี่ยนแปลง

คำถามดังกล่าวดูเหมือนเป็นเพียงการนิยามศัพท์ แต่เมื่อการสนทนาดำเนินต่อไป กลับเผยให้เห็นว่า ความหมายของชนบทไม่เคยเป็นเพียงเรื่องของภูมิประเทศ หากเชื่อมโยงไปถึง โครงสร้างอำนาจ วิธีคิดของรัฐ และความสัมพันธ์ที่กำหนดบทบาทของผู้คนในพื้นที่มาตลอดประวัติศาสตร์การพัฒนาประเทศ

แม้ปัจจุบันถนนจะเชื่อมต่อแทบทุกจังหวัด อินเทอร์เน็ตเข้าถึงเกือบทุกตำบล และผู้คนจำนวนไม่น้อยใช้ชีวิตสลับไปมาระหว่างเมืองกับบ้านเกิด แต่ความหมายของคำว่า “ชนบท” ในสายตาของรัฐกลับไม่เปลี่ยนแปลง

ชนบทในความหมายของรัฐไทย ไม่ได้เป็นเพียงพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ แต่เป็นพื้นที่ของความเป็นอื่นมาโดยตลอด

ผศ.ดร. สามชาย ศรีสันต์ วิทยาลัยพัฒนศาสตร์ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ชวนย้อนมองประวัติศาสตร์ว่า หากย้อนกลับไปตั้งแต่ ไตรภูมิพระร่วง จะพบว่าชนบทถูกวางสถานะให้เป็นพื้นที่ที่อยู่นอกศูนย์กลางอำนาจ เป็นพื้นที่ของผู้คนที่แตกต่างจากผู้ปกครอง และมุมมองเช่นนี้ยังคงดำรงอยู่ในโครงสร้างรัฐไทย แม้บริบททางเศรษฐกิจและสังคมจะเปลี่ยนแปลงไปมากเพียงใดก็ตาม

ข้อสังเกตดังกล่าวทำให้การพูดถึงชนบทเปลี่ยนความหมายโดยสิ้นเชิง เพราะหากชนบทไม่ใช่เพียง “สถานที่” หากแต่เป็น “ความสัมพันธ์เชิงอำนาจ” การพัฒนาก็ไม่อาจถูกวัดจากจำนวนถนน โรงพยาบาล หรือระบบชลประทานเพียงอย่างเดียว แต่ต้องย้อนกลับมาพิจารณาว่า ตลอดหลายสิบปีที่ผ่านมา ใครเป็นผู้กำหนดทิศทางการพัฒนา และใครเป็นเพียงผู้รับผลจากการตัดสินใจเหล่านั้น

คำอธิบายของศ.ดร. สามชายชวนผู้ฟังมองเห็นโครงสร้างทางประวัติศาสตร์ ขณะที่ เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์ ประธานคณะกรรมการประสานงานองค์กรพัฒนาเอกชน พยายามฉายภาพดังกล่าวลงมาสู่ชีวิตประจำวันของผู้คนในชนบท เพราะหากชนบทถูกนิยามผ่านอำนาจ สิ่งที่ได้รับผลกระทบโดยตรงก็คือ วิถีชีวิตของผู้คนที่ผูกพันอยู่กับทรัพยากรในพื้นที่

หลายครั้ง เมื่อสังคมพูดถึงปัญหาชนบท การสนทนามักวนเวียนอยู่กับเรื่องเอกสารสิทธิหรือพื้นที่ถือครอง แต่ในความเป็นจริง ชีวิตของผู้คนจำนวนมากไม่ได้ตั้งอยู่บนโฉนดที่ดินเพียงแปลงเดียว หากยังอาศัยทรัพยากรส่วนรวมที่หล่อเลี้ยงชุมชนมาอย่างยาวนาน

เวลาพูดถึงชนบท เราไม่ควรมองเฉพาะที่ดินของแต่ละครัวเรือน แต่ต้องมองพื้นที่ส่วนรวมที่หล่อเลี้ยงชีวิตของชุมชนด้วย

เลิศศักดิ์ อธิบายต่อว่า ชนบทไทยไม่ได้ประกอบขึ้นจากนา สวน หรือไร่ของแต่ละครอบครัวเท่านั้น แต่ยังมีป่าชุมชน แหล่งน้ำ พื้นที่หาของป่า และทรัพยากรส่วนรวมที่ผู้คนใช้ร่วมกันในฐานะ “ทุนชีวิต” ของชุมชน พื้นที่เหล่านี้ทำหน้าที่เสมือนระบบสวัสดิการตามธรรมชาติ ช่วยให้ผู้คนสามารถดำรงชีวิตได้โดยไม่ต้องพึ่งพาตลาดในทุกมิติ

อย่างไรก็ตาม กระบวนการพัฒนาที่ดำเนินมาตลอดหลายทศวรรษกลับทำให้พื้นที่ส่วนรวมเหล่านี้ค่อย ๆ ลดบทบาทลง ไม่ว่าจะเป็นการประกาศพื้นที่ป่า การให้สัมปทาน การพัฒนาโครงการขนาดใหญ่ หรือการเปลี่ยนพื้นที่เกษตรไปสู่เขตอุตสาหกรรม สิ่งที่สูญเสียไปจึงไม่ใช่เพียงพื้นที่สีเขียว หากหมายถึงกลไกที่เคยช่วยลดต้นทุนการดำรงชีวิตของชุมชนด้วย

เมื่อป่ากลายเป็นพื้นที่ของโครงการ แหล่งน้ำกลายเป็นพื้นที่พัฒนา หรือทรัพยากรถูกกำหนดบทบาทใหม่จากส่วนกลาง ผู้คนในชนบทก็ต้องแบกรับต้นทุนที่เพิ่มขึ้น ทั้งในฐานะผู้ผลิตและผู้ดำรงชีวิต

ความขัดแย้งเกี่ยวกับที่ดินทำกิน ป่าชุมชน เหมืองแร่ โรงไฟฟ้า หรือโครงการพลังงานรูปแบบต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในหลายพื้นที่ตลอดหลายปีที่ผ่านมา จึงอาจไม่ได้เป็นเพียงข้อพิพาทเฉพาะพื้นที่ หากสะท้อนปัญหาเชิงโครงสร้างเดียวกัน นั่นคือ การกำหนดอนาคตของพื้นที่มักเกิดขึ้นก่อนที่ผู้คนในพื้นที่จะมีโอกาสกำหนดอนาคตของตัวเอง

โดยเฉพาะในวันที่นโยบายสิ่งแวดล้อมและเศรษฐกิจสีเขียวกำลังกลายเป็นวาระสำคัญของโลก คำถามเรื่องการจัดการทรัพยากรก็ยิ่งซับซ้อนมากขึ้น เพราะการอนุรักษ์ป่า การลดก๊าซเรือนกระจก หรือการผลักดันคาร์บอนเครดิต ล้วนมีผลต่อผู้คนที่อาศัยอยู่กับทรัพยากรเหล่านั้นโดยตรง

รื้อภาพจำใหม่ จาก “ผู้รับนโยบาย” สู่ “ผู้ออกแบบการพัฒนา”

คำถามที่เวทีเสวนาพยายามชวนคิดจึงไม่ใช่เพียงว่า การรักษาป่าเป็นเรื่องจำเป็นหรือไม่ แต่การรักษาป่ากำลังเกิดขึ้นเพื่อใคร เพื่อชุมชนที่อยู่กับป่ามาหลายชั่วอายุคน หรือเพื่อเป้าหมายทางเศรษฐกิจที่ถูกกำหนดจากภายนอกพื้นที่

แม้คำถามเหล่านี้จะยังไม่มีคำตอบที่ชัดเจน แต่ก็ทำให้เห็นว่า การจัดการทรัพยากรไม่เคยเป็นเพียงประเด็นด้านสิ่งแวดล้อม หากเกี่ยวข้องกับเรื่องสิทธิ อำนาจ และความเป็นธรรมด้วยเช่นกัน

ในมุมของเลิศศักดิ์ คนชนบทจึงไม่ควรถูกมองในฐานะผู้รอรับผลกระทบจากนโยบายของรัฐเพียงอย่างเดียว เพราะตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา ชุมชนจำนวนมากได้พัฒนาองค์ความรู้และรูปแบบการจัดการทรัพยากรของตนเองขึ้นมาอย่างต่อเนื่อง

จริง ๆ แล้วชุมชนมีองค์ความรู้ในการจัดการทรัพยากรของตัวเองอยู่แล้ว เพียงแต่รัฐไม่ยอมรับองค์ความรู้เหล่านั้น

ข้อสังเกตนี้ทำให้การสนทนาขยับจากเรื่อง “สิทธิ” ไปสู่เรื่อง “การยอมรับ” เพราะแม้เครือข่ายภาคประชาชนจะพัฒนารูปแบบการจัดการป่าชุมชน แหล่งน้ำ หรือการถือครองที่ดินร่วมกันมานาน แต่ประสบการณ์เหล่านี้กลับถูกนำไปใช้ในการออกแบบนโยบายระดับประเทศน้อยกว่าที่ควรจะเป็น และนั่นเองคือจุดที่การสนทนาเริ่มย้อนกลับไปสู่คำถามเดิมอีกครั้ง

หากชนบทไม่เคยขาดองค์ความรู้ ไม่เคยขาดศักยภาพในการจัดการตัวเอง และยังทำหน้าที่เป็นฐานรองรับประเทศในยามวิกฤต เหตุใดผู้คนในพื้นที่จึงยังมีบทบาทเพียง “ผู้รับนโยบาย” มากกว่าจะเป็น “ผู้ออกแบบการพัฒนา”

หากการทำความเข้าใจชนบทในช่วงต้นของการสนทนา คือการชวนรื้อภาพจำที่สังคมมีต่อพื้นที่แห่งนี้ คำถามถัดมาที่ผู้ดำเนินรายการโยนเข้าสู่วงเสวนา คือเหตุใดชนบทจึงถูกปฏิบัติแตกต่างจากพื้นที่อื่นของประเทศมาโดยตลอด

เพราะตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา ชนบทไม่เคยถูกมองเพียงในฐานะพื้นที่ผลิตอาหาร หรือฐานทรัพยากรของประเทศ หากยังถูกวางอยู่ภายใต้กรอบคิดอีกชุดหนึ่งที่ทรงอิทธิพลไม่แพ้กัน นั่นคือ “ความมั่นคง” และเมื่อพื้นที่หนึ่งถูกนิยามว่าเกี่ยวข้องกับความมั่นคง วิธีคิดของรัฐที่มีต่อพื้นที่นั้นก็เปลี่ยนไปโดยปริยาย จากพื้นที่ที่ควรได้รับการพัฒนา กลายเป็นพื้นที่ที่ต้องเฝ้าระวังและบริหารจัดการเป็นพิเศษ

หลังรศ.ดร. สามชายอธิบายถึงชนบทในฐานะ “ความเป็นอื่น” วิภาพร วัฒนวิทย์ ผู้ดำเนินรายการ จึงตั้งคำถามต่อทันทีว่า

“โดยสรุปภาพรวมที่ผ่านมา จนถึงวันนี้ ชนบทก็ยังคงถูกมองว่าเป็นภัยต่อความมั่นคง ในมิติของการมองจากเมืองอยู่ดีไหมคะ”

คำถามดังกล่าวนำไปสู่คำตอบสั้น ๆ จากดร. สามชาย

“ก็ต้องเฝ้าระวังไว้ให้ดีนะฮะ”

แม้จะเป็นเพียงประโยคสั้น ๆ แต่กลับสะท้อนวิธีคิดที่ดำรงอยู่ในโครงสร้างรัฐไทยมาอย่างยาวนาน เพราะสิ่งที่รัฐ “เฝ้าระวัง” ไม่ได้หมายถึงภัยธรรมชาติหรือภัยจากภายนอกประเทศเพียงอย่างเดียว หากยังหมายรวมถึงผู้คนและพื้นที่ที่ถูกมองว่า อาจกลายเป็นปัจจัยกระทบต่อเสถียรภาพของรัฐได้ในแต่ละยุคสมัย

รศ.ดร. สามชายอธิบายว่า ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับชนบทเปลี่ยนแปลงไปตามบริบทของประวัติศาสตร์ แต่สิ่งหนึ่งที่แทบไม่เคยเปลี่ยน คือกรอบคิดที่มองชนบทผ่านมิติด้านความมั่นคง

ในช่วงสงครามเย็น พื้นที่ชนบทจำนวนมากถูกมองว่าเป็นฐานการเคลื่อนไหวของพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทย รัฐจึงส่งทั้งกำลังทหาร โครงการพัฒนา และกลไกของรัฐเข้าไปพร้อมกัน การสร้างถนน โรงเรียน หรือสถานีอนามัยในช่วงเวลานั้น จึงไม่ได้มีเป้าหมายด้านคุณภาพชีวิตเพียงมิติเดียว หากยังเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์ในการขยายอำนาจของรัฐเข้าสู่พื้นที่ห่างไกล

กล่าวอีกนัยหนึ่ง การพัฒนาและความมั่นคงไม่เคยแยกออกจากกัน เมื่อภัยคอมมิวนิสต์ยุติลง หลายคนอาจคาดหวังว่ากรอบคิดดังกล่าวจะสิ้นสุดลงด้วย แต่สำหรับดร. สามชาย สิ่งที่เปลี่ยนมีเพียง “ชื่อของภัยคุกคาม” ขณะที่วิธีคิดของรัฐกลับดำรงอยู่ในรูปแบบเดิม

ทุกครั้งที่ประเทศเผชิญวิกฤต ชนบทมักได้รับบทบาทใหม่เสมอ ไม่ใช่ในฐานะผู้กำหนดทิศทางประเทศ แต่เป็นผู้รองรับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น

จากวิกฤตเศรษฐกิจ คนจำนวนมากก็กลับเข้าไปสู่ชนบท ภาคเกษตรกลับเติบโตขึ้น มันก็ดูเหมือนว่าชนบทคือทางออกของปัญหาในการพัฒนาประเทศ

ตัวอย่างที่เห็นชัดคือวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 เมื่อแรงงานจำนวนมากต้องเดินทางกลับภูมิลำเนา ภาคเกษตรและครอบครัวในชนบทกลายเป็นฐานรองรับผู้คนที่ระบบเศรษฐกิจในเมืองไม่สามารถดูแลได้ ภาพเดียวกันเกิดขึ้นอีกครั้งในช่วงการแพร่ระบาดของโควิด-19

เมื่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจหยุดชะงัก แรงงานจากเมืองจำนวนมหาศาลเดินทางกลับบ้านเกิด และอีกครั้งที่ชนบททำหน้าที่เป็น “พื้นที่รองรับ” ให้กับประเทศ มีจำนวนคนมากเป็นแสนคนที่ถูกผลักให้กลับไป ชนบทนอกจากจะเป็นพื้นที่ป้องกันภัยแล้ว ก็ยังเป็นเบาะรองรับวิกฤตต่าง ๆ ที่เกิดขึ้น

ไม่ใช่ความล้าหลัง แต่คือตาข่ายนิรภัยในยามวิกฤติ

ในยามปกติ ชนบทมักถูกอธิบายว่าเป็นพื้นที่ที่ล้าหลัง ต้องได้รับการพัฒนา และต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐ แต่ทุกครั้งที่ประเทศเผชิญวิกฤต ไม่ว่าจะเป็นวิกฤตเศรษฐกิจ โรคระบาด หรือความเปลี่ยนแปลงทางสังคม พื้นที่แห่งนี้กลับกลายเป็นฐานรองรับที่สำคัญที่สุดของประเทศ

ชนบทจึงไม่ได้เป็นเพียงพื้นที่ผลิตอาหาร หากยังทำหน้าที่เป็น “ตาข่ายนิรภัย” ที่ช่วยรองรับผู้คนในวันที่ระบบเศรษฐกิจส่วนกลางสั่นคลอน

คำถามที่ตามมาจึงไม่ใช่ว่า ชนบทมีความสำคัญหรือไม่ เพราะประวัติศาสตร์ได้พิสูจน์คำตอบนี้มาแล้วหลายครั้ง หากแต่คือ เหตุใดพื้นที่ที่มีบทบาทสำคัญเช่นนี้ จึงยังไม่มีอำนาจในการกำหนดอนาคตของตัวเองอย่างแท้จริง

สำหรับ รศ.ดร. สามชาย คำอธิบายส่วนหนึ่งอยู่ที่การเปลี่ยนแปลงของบริบททางการเมือง หลังวิกฤตเศรษฐกิจ ประเทศไทยก้าวเข้าสู่ความขัดแย้งทางการเมืองระลอกใหม่ และชนบทก็ถูกดึงเข้าไปอยู่ในกรอบคำอธิบายเดิมอีกครั้ง

“หลังจากนั้นก็เกิดระบอบทักษิณ พื้นที่เสื้อแดงคือพื้นที่ล่อแหลมที่เป็นภัยต่อความมั่นคง” 

แม้บริบทจะเปลี่ยนจากสงครามเย็นมาเป็นความขัดแย้งทางการเมือง แต่กรอบคิดของรัฐกลับไม่ได้เปลี่ยนแปลงมากนัก สิ่งที่เปลี่ยนมีเพียงผู้ถูกนิยามว่าเป็น “ภัย” ขณะที่ชนบทยังคงเป็นพื้นที่ที่รัฐต้องเข้าไปกำกับดูแลเป็นพิเศษ

เศรษฐกิจชนบทไทย ‘ไม่เคยเป็นอิสระ‘

เมื่อการพัฒนาถูกขับเคลื่อนภายใต้กรอบความมั่นคง ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจึงไม่ได้จำกัดอยู่เพียงการจัดวางกำลังหรือมาตรการด้านความปลอดภัย หากยังส่งผลต่อการออกแบบนโยบายสาธารณะในวงกว้าง ตั้งแต่การสร้างโครงสร้างพื้นฐาน การจัดการทรัพยากร ไปจนถึงการประกาศเขตพื้นที่ในรูปแบบต่าง ๆ

ภายใต้กระบวนการเช่นนี้ คนในพื้นที่จึงมักกลายเป็นผู้ที่ต้องปรับตัวให้สอดคล้องกับนโยบาย มากกว่าจะเป็นผู้ร่วมกำหนดนโยบายจากประสบการณ์ของตนเอง

คำว่า “การพัฒนา” จึงไม่ใช่เพียงเรื่องของเศรษฐกิจ หากยังเป็นเรื่องของอำนาจในการตัดสินใจว่าใครมีสิทธิกำหนดอนาคตของพื้นที่

รศ.ดร. สามชายชวนมองว่า กรอบคิดด้านความมั่นคงเป็นตัวกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับชนบทมาอย่างยาวนาน ขณะที่ เลิศศักดิ์ เห็นว่า หากการเมืองเป็นผู้กำหนดวิธีที่รัฐมองชนบท เศรษฐกิจก็คือกลไกที่ทำให้วิธีคิดดังกล่าวกลายเป็นนโยบายที่มีผลต่อชีวิตผู้คนอย่างเป็นรูปธรรม

เมื่อผู้ดำเนินรายการชวนให้มองโครงสร้างเศรษฐกิจชนบทในปัจจุบัน เลิศศักดิ์กลับไปตั้งคำถามถึงต้นทางของการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจไทย

“ผมคิดว่าเศรษฐกิจไทย รวมทั้งเศรษฐกิจชนบท ไม่เคยเป็นอิสระจากชุดระเบียบคำสั่งจากที่อื่นเลย” 

ข้อสังเกตดังกล่าวไม่ได้หมายความว่า ประเทศไทยไม่มีสิทธิเลือกเส้นทางการพัฒนาของตัวเอง หากแต่กำลังชี้ให้เห็นว่า นับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา ทิศทางเศรษฐกิจของประเทศมักถูกกำหนดจากศูนย์กลางของอำนาจ ไม่ว่าจะเป็นรัฐส่วนกลาง องค์กรระหว่างประเทศ หรือกระแสเศรษฐกิจโลก ขณะที่ผู้คนในพื้นที่ซึ่งต้องใช้ชีวิตอยู่กับผลลัพธ์ของนโยบาย กลับมีพื้นที่ในการตัดสินใจค่อนข้างจำกัด

ในมุมมองของเลิศศักดิ์ ปัญหาจึงไม่ใช่ว่าประเทศควรมีนโยบายพัฒนาเศรษฐกิจหรือไม่ แต่คือ กระบวนการกำหนดนโยบายเหล่านั้นเปิดพื้นที่ให้คนในชนบทมีส่วนร่วมมากเพียงใด

ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศไทยผ่านโมเดลการพัฒนาเศรษฐกิจมาหลายยุค ตั้งแต่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ การเปิดเสรีทางการค้า เขตเศรษฐกิจพิเศษ ไทยแลนด์ 4.0 โมเดล BCG ไปจนถึงแนวคิดเศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ แต่สำหรับผู้ร่วมเสวนา สิ่งที่เปลี่ยนไปส่วนใหญ่คือถ้อยคำที่ใช้อธิบายนโยบาย ขณะที่โครงสร้างการตัดสินใจยังคงรวมศูนย์ไม่ต่างจากเดิม

ในแต่ละยุคสมัย การพัฒนาถูกเรียกด้วยชื่อใหม่เสมอ บางช่วงคือ “การพัฒนาอุตสาหกรรม” บางช่วงคือ “เศรษฐกิจสร้างสรรค์” และในปัจจุบันคือ “เศรษฐกิจสีเขียว” หรือ “การพัฒนาอย่างยั่งยืน”

แต่เมื่อแนวคิดเหล่านี้เดินทางมาถึงพื้นที่ คำถามเดิมก็ยังเกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่า ใครเป็นผู้กำหนดว่าที่ดินผืนใดควรเปลี่ยนเป็นเขตอุตสาหกรรม ใครเป็นผู้กำหนดว่าป่าผืนใดควรได้รับการอนุรักษ์ และใครเป็นผู้กำหนดว่าทรัพยากรของชุมชนควรถูกใช้เพื่อเป้าหมายแบบใด

คำถามเหล่านี้ไม่ได้เป็นเพียงข้อถกเถียงด้านเศรษฐกิจ หากเกี่ยวข้องโดยตรงกับอำนาจในการกำหนดอนาคตของพื้นที่

ประเด็นดังกล่าวยิ่งชัดเจนขึ้น เมื่อการสนทนาหันไปพูดถึงการเปลี่ยนผ่านของนโยบายสิ่งแวดล้อมโลก ซึ่งกำลังเข้ามามีบทบาทต่อการกำหนดทิศทางการพัฒนาชนบทของไทย ปัจจุบัน การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก การซื้อขายคาร์บอนเครดิต และการผลักดันเศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ กลายเป็นวาระสำคัญของหลายประเทศ รวมถึงประเทศไทย ในระดับนโยบาย แนวคิดเหล่านี้ถูกอธิบายว่าเป็นความพยายามสร้างสมดุลระหว่างการเติบโตทางเศรษฐกิจกับการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม

แต่เมื่อมองจากพื้นที่จริง เลิศศักดิ์เห็นว่า คำถามสำคัญอาจไม่ได้อยู่ที่ตัวนโยบาย หากอยู่ที่ผู้ได้รับผลกระทบจากนโยบายเหล่านั้น

“วันนี้ป่าไม่ได้มีความหมายแค่ทรัพยากรธรรมชาติ แต่กำลังกลายเป็นสินทรัพย์ทางเศรษฐกิจรูปแบบใหม่” 

คำกล่าวนี้สะท้อนให้เห็นว่า คุณค่าของทรัพยากรธรรมชาติกำลังถูกนิยามใหม่ จากพื้นที่ที่หล่อเลี้ยงวิถีชีวิตของชุมชน ไปสู่การเป็นสินทรัพย์ที่สามารถสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจในตลาดโลก

เมื่อป่ากลายเป็นแหล่งสร้างคาร์บอนเครดิต ไม่ใช่ว่า แนวคิดดังกล่าวดีหรือไม่ดี หากแต่คือ ใครจะเป็นเจ้าของผลประโยชน์ที่เกิดขึ้น

คนที่อยู่กับป่ามาหลายชั่วอายุคนจะมีสถานะเป็นเจ้าของทรัพยากรนั้น หรือจะกลายเป็นเพียงผู้ที่ต้องปรับตัวกับกติกาใหม่ที่ถูกกำหนดจากภายนอกอีกครั้ง

ข้อกังวลเช่นนี้ทำให้ผู้ร่วมเสวนาชวนมองว่า เศรษฐกิจสีเขียวไม่ได้หมายถึงความเป็นธรรมโดยอัตโนมัติ

หากกระบวนการตัดสินใจยังรวมศูนย์เหมือนเดิม ไม่ว่าจะใช้ชื่อว่า “นิคมอุตสาหกรรม” “โครงการพลังงาน” หรือ “คาร์บอนเครดิต” ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นกับชุมชนก็อาจไม่แตกต่างกันมากนัก เพราะสิ่งที่เป็นปัญหาไม่ใช่ชื่อของโครงการ แต่คือการที่ผู้คนในพื้นที่ยังไม่มีสิทธิร่วมกำหนดอนาคตของทรัพยากรที่ผูกพันกับชีวิตของตนเอง

ศ.ดร. อนุสรณ์ อุณโณ คณะสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พาย้อนกลับไปหลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ระหว่างการช่วงชิงความหมายระหว่างกลุ่มคณะราษฎรและกลุ่มอำนาจเก่า อ. อณุสรณ์ ชี้ให้เห็นถึงประวัติศาสตร์ที่สำคัญ ว่าคณะราษฎรเคยระบุในรัฐธรรมนูญฉบับแรก “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว ที่พระราชทานวันที่ 27 มิถุนายน 2475 สามวันหลังเกิดอภิวัฒน์สยาม มาตราหนึ่งเขียนว่าอำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” แต่ภายหลังการช่วงชิงความหมายของทั้งสองกลุ่ม จนได้รัฐธรรมนูญฉบับแรก “รัฐธรรมนูญฉบับพระราชทาน 10 ธันวาคม 2475 บอกว่าสยามประเทศเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งเดียว จะแบ่งแยกมิได้ มาตราหนึ่งเดิมก็หายไป”

ซึ่งอ. อนุสรณ์ชี้ให้เห็นว่า การแย่งชิงความหมายอำนาจของประชาชนนั้น เกิดขึ้นตั้งแต่เริ่มมีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ซึ่งในที่นี่ ก็หมายรวมถึงสิทธิชุมชน ที่ต่อยอดมาจากอำนาจและสิทธิของประชาชนเช่นกัน 

มองอีกด้านหนึ่ง แม้ประเทศไทยจะเคยรับรอง “สิทธิชุมชน” ไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2550 แต่กลับไม่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูฐฉบับพ.ศ. 2560 คำถามคือ เหตุใดสิทธิเหล่านั้นจึงยังไม่สามารถเกิดขึ้น และเปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับชุมชนได้อย่างแท้จริง

สิทธิชุมชนจะไม่มีความหมายเลย ถ้าชุมชนไม่สามารถใช้สิทธินั้นได้จริง

เพราะมันชี้ให้เห็นว่า การรับรองสิทธิไว้ในตัวบทกฎหมายไม่ใช่จุดสิ้นสุด แต่เป็นเพียงจุดเริ่มต้นของคำถามที่ใหญ่กว่า นั่นคือ โครงสร้างการตัดสินใจของประเทศเปิดโอกาสให้ชุมชนใช้สิทธิเหล่านั้นได้จริงหรือไม่

หลายพื้นที่ไม่ได้ปฏิเสธการพัฒนา หากต้องการมีส่วนร่วมในการออกแบบการพัฒนาที่เกิดขึ้นบนพื้นที่ของตนเอง เพราะคนที่อยู่กับพื้นที่ย่อมเข้าใจทั้งศักยภาพ ข้อจำกัด และผลกระทบที่จะเกิดขึ้นได้ดีที่สุด

เมื่อสิทธิชุมชนยังไม่สามารถทำงานได้อย่างเต็มที่ การมีส่วนร่วมของประชาชนจึงมักเกิดขึ้นในช่วงท้ายของกระบวนการ ในฐานะผู้แสดงความคิดเห็นต่อโครงการที่ถูกออกแบบไว้แล้ว มากกว่าจะเป็นผู้ร่วมกำหนดทิศทางตั้งแต่ต้น

คำถามเรื่องสิทธิชุมชนจึงไม่อาจแยกออกจากคำถามเรื่องการกระจายอำนาจ

สำหรับ อ. อนุสรณ์ การกระจายอำนาจจึงไม่ใช่เพียงการถ่ายโอนภารกิจหรือจัดสรรงบประมาณจากส่วนกลางไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่คือการยอมรับว่า ความรู้ในการจัดการพื้นที่ไม่ได้มีอยู่เฉพาะในระบบราชการ แต่ยังดำรงอยู่ในชุมชนที่ใช้ชีวิตอยู่กับทรัพยากรเหล่านั้นทุกวัน

ตลอดหลายชั่วอายุคน ชุมชนจำนวนมากได้สั่งสมองค์ความรู้ในการจัดการป่า แหล่งน้ำ การทำเกษตร และการดูแลทรัพยากรที่สอดคล้องกับบริบทของแต่ละพื้นที่ ความรู้เหล่านี้ไม่ได้เกิดจากการวิจัยในห้องประชุม หากเกิดจากประสบการณ์ตรงที่ถ่ายทอดต่อกันมา

อย่างไรก็ตาม ในกระบวนการกำหนดนโยบายของรัฐ องค์ความรู้ดังกล่าวกลับมักถูกจัดวางให้เป็นเพียง “ข้อมูลประกอบ” มากกว่าจะเป็นฐานในการออกแบบนโยบาย

ผลที่เกิดขึ้นคือ การมีส่วนร่วมของประชาชนจำนวนไม่น้อยยังเกิดขึ้นในช่วงท้ายของกระบวนการ เมื่อโครงการได้รับการออกแบบไว้แล้ว การรับฟังความคิดเห็นจึงกลายเป็นขั้นตอนหนึ่งของการดำเนินงาน มากกว่าจะเป็นพื้นที่ที่ผู้คนสามารถร่วมกำหนดทิศทางของการพัฒนาตั้งแต่ต้น

เมื่อเป็นเช่นนั้น ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในหลายพื้นที่ ไม่ว่าจะเป็นกรณีเหมืองแร่ โรงไฟฟ้า การประกาศเขตป่า เขตเศรษฐกิจพิเศษ หรือแม้แต่นโยบายด้านสิ่งแวดล้อมรูปแบบใหม่ จึงไม่ใช่เพียงความขัดแย้งระหว่าง “ผู้เห็นด้วย” กับ “ผู้คัดค้าน” แต่สะท้อนปัญหาเชิงโครงสร้างเดียวกัน คือกระบวนการตัดสินใจที่ยังคงรวมศูนย์ และไม่เปิดพื้นที่ให้คนในชุมชนเข้ามามีบทบาทเมื่อหลายเรื่องถูกกำหนดไว้ล่วงหน้าแล้วอย่างที่อ. อนุสรณ์กล่าวว่า 

สิทธิของท้องถิ่น หรือว่าชุมชนในการจัดการทรัพยากร มันเลี่ยงไม่ได้ ที่เราจะต้องคิดถึงการสถาปนาอำนาจของประชาชนในการเป็นเจ้าของประเทศ ซึ่งคือด่านใหญ่ในรัฐธรรมนูญ ว่าจะระบุยังไง ขณะเดียวกันเมื่อคุณสามารถสถาปนาอำนาจสูงสุดที่เป็นของประชาชน ตามความหมายของประชาธิปไตยที่แท้จริงได้แล้ว ก็ต้องคิดถึงการบริหารอำนาจอธิปไตยที่มันยืดหยุ่นแล้วก็แยกย่อย มันก็จะนำมาสู่การให้อำนาจ กับท้องถิ่นในการที่จะกำหนด แล้วชะตากรรมของตัวเอง มันมีหลายเรื่อง และหนึ่งในนั้นก็คือการจัดการทรัพยากรอย่างยั่งยืนและเป็นธรรม

ตลอดหลายปีที่ผ่านมา การถกเถียงเรื่องประชาธิปไตยในสังคมไทยมักมุ่งไปที่การเลือกตั้ง การจัดตั้งรัฐบาล หรือการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่ผู้ร่วมเสวนาพยายามชวนมองว่า ประชาธิปไตยไม่ได้สิ้นสุดลงที่การเลือกผู้แทน หากยังรวมถึงสิทธิของประชาชนในการกำหนดอนาคตของพื้นที่ที่ตนเองอาศัยอยู่ด้วย

หากประชาชนสามารถเลือกผู้แทนได้ แต่ไม่สามารถร่วมกำหนดการใช้ประโยชน์จากที่ดิน ป่าไม้ แหล่งน้ำ หรือทรัพยากรที่เกี่ยวข้องกับชีวิตของตนเองได้อย่างแท้จริง คำถามเรื่องอำนาจของประชาชนก็ยังคงดำรงอยู่

ในมิติหนึ่ง ประเด็นเรื่องชนบทจึงไม่ใช่เรื่องของ “ชนบท” เพียงอย่างเดียว หากเป็นคำถามต่อรูปแบบการพัฒนาของประเทศไทยทั้งระบบ

ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา ชนบททำหน้าที่หลายบทบาทพร้อมกัน เป็นทั้งแหล่งผลิตอาหาร ฐานทรัพยากรธรรมชาติ พื้นที่รองรับแรงงานในยามวิกฤต และในหลายช่วงเวลาก็ยังเป็นพื้นที่ที่รัฐใช้ขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคง แต่บทบาททั้งหมดนั้นกลับไม่ได้ทำให้ผู้คนในชนบทมีอำนาจต่อรอง หรือมีสิทธิในการกำหนดอนาคตของพื้นที่เพิ่มขึ้นเท่าที่ควร

เมื่อมองย้อนกลับไปยังคำถามแรกที่เปิดวงสนทนา “ชนบทคืออะไร” คำตอบที่ได้อาจไม่ใช่นิยามเพียงประโยคเดียว ชนบทไม่ใช่เพียงพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ ไม่ใช่เพียงภาคการผลิตอาหาร ไม่ใช่เพียงฐานทรัพยากรของประเทศ และไม่ใช่เพียงพื้นที่ที่รอรับการพัฒนาจากส่วนกลาง แต่เป็นพื้นที่ที่สะท้อนความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ อำนาจ ทุน และประชาชนอย่างชัดเจนที่สุด

เพราะทุกครั้งที่ประเทศพูดถึงการพัฒนา คำถามที่สำคัญอาจไม่ใช่ว่า ชนบทควรพัฒนาอย่างไร

แต่คือ ใครเป็นผู้มีสิทธิออกแบบการพัฒนานั้น

ตราบใดที่คำตอบของคำถามข้อนี้ยังคงถูกกำหนดจากศูนย์กลางมากกว่าพื้นที่ ตราบนั้น “การพัฒนา” ก็อาจยังเป็นสิ่งที่เกิดขึ้น กับ ชนบท มากกว่าจะเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นจากชนบท

ภาพประกอบบทความ : จักรพันธ์ จันทร์ปัญญา เลนส์ไทบ้าน-Lenstaiban Documentary