‘แลนด์บริดจ์’ ชื่อใหม่ ความฝันเดิมที่รัฐอยากได้พื้นที่อุตสาหกรรม

ตลอดสองปีที่ผ่านมา คนไทยรู้จักแลนด์บริดจ์ (Landbridge) หรือสะพานเศรษฐกิจผ่านท่าเรือ เรือสินค้า ตู้คอนเทนเนอร์ และการขนส่งข้ามฟากระหว่างอ่าวไทยและอันดามันจากชุมพรไปยังระนอง และผ่านคำอธิบายว่าประเทศไทยกำลังจะกลายเป็นศูนย์กลางโลจิสติกส์แห่งใหม่ของภูมิภาค

ในบทสนทนานี้ Landbridge คือโครงการขนส่ง คือทางลัดที่ช่วยให้เรือไม่ต้องอ้อมช่องแคบมะละกา คือโอกาสทางเศรษฐกิจที่ประเทศไทยไม่ควรปล่อยให้หลุดมือ คำถามที่สังคมถูกชวนให้ถามจึงมักวนเวียนอยู่กับเรื่องเดิม

จะมีเรือมาใช้หรือไม่ จะคุ้มค่าหรือไม่ จะคืนทุนเมื่อไร จะสู้สิงคโปร์ได้หรือไม่

“คนมักเข้าใจว่า แลนด์บริดจ์เป็นโครงการของรัฐบาลนี้ แต่จริง ๆ แล้วมันมีประวัติศาสตร์ยาวนานกว่านั้นมาก”

วิภาวดี พันธุ์ยางน้อย  นักวิจัยผู้ศึกษาโครงการแลนด์บริดจ์ อธิบายระหว่างการสัมภาษณ์ 

สำหรับเธอ Landbridge ภายใต้ SEC หรือ Southern Economic Corridor ไม่ใช่จุดเริ่มต้น แต่เป็นเพียงชื่อเรียกล่าสุดของความพยายามที่รัฐไทยดำเนินมาอย่างต่อเนื่องตลอดกว่า 4 ทศวรรษ เพื่อเชื่อมอ่าวไทยเข้ากับทะเลอันดามัน

“ถ้าย้อนกลับไปดูจริง ๆ มันเริ่มมาตั้งแต่ยุค Southern Seaboard แล้ว ก่อนหน้านั้นก็มีการศึกษาหลายรอบมาก ทั้งจากหน่วยงานรัฐและองค์กรระหว่างประเทศ”

จากการศึกษาของบริษัทที่ปรึกษาต่างชาติในช่วงทศวรรษ 2520 การผลักดันโครงการพัฒนาพื้นที่ชายฝั่งทะเลภาคใต้ การศึกษาโดยองค์การความร่วมมือระหว่างประเทศแห่งญี่ปุ่น (JICA) หรือแนวคิดคอคอดกระและสะพานเศรษฐกิจในหลายเส้นทาง ล้วนสะท้อนความพยายามของรัฐในการใช้พื้นที่ภาคใต้เป็นฐานเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมใหม่ของประเทศ แม้รายละเอียดของโครงการจะเปลี่ยนไปตามยุคสมัย แต่เป้าหมายสำคัญยังคงเดิม คือการเชื่อมสองฝั่งทะเลเข้าด้วยกัน

“สิ่งที่น่าสนใจคือ ถึงหลายโครงการจะไม่เกิดขึ้นจริง แต่แลนด์บริดจ์ไม่เคยหายไปจากนโยบายรัฐเลย”

วิภาวดีชี้ว่า ทุกครั้งที่โครงการหนึ่งสะดุดจากวิกฤตเศรษฐกิจ ข้อจำกัดด้านสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะแรงต้านจากชุมชน แนวคิดเดิมมักถูกนำกลับมาศึกษาใหม่ในพื้นที่ใหม่ภายใต้ชื่อและรายละเอียดใหม่อยู่เสมอ กระทั่งในปี 2561 รัฐบาลประกาศแนวคิด “ระเบียงเศรษฐกิจภาคใต้” (Southern Economic Corridor : SEC) ก่อนจะพัฒนามาเป็นโครงการ Land Bridge ในปัจจุบัน

“เพราะฉะนั้นคำถามสำหรับฉันไม่ใช่ว่าแลนด์บริดจ์คุ้มไหม”

“แต่คือทำไมรัฐไทยถึงศึกษาเรื่องนี้ซ้ำแล้วซ้ำอีก และไม่เคยเลิกพยายามผลักดันมัน”

หาก Landbridge เป็นเพียงโครงการขนส่งเหตุใดรัฐไทยจึงใช้เวลาศึกษามันมานานกว่าสี่ทศวรรษ และเหตุใดทุกครั้งที่โครงการในพื้นที่หนึ่งล้มลง อีกพื้นที่หนึ่งจึงถือกำเนิดขึ้นมาแทน พร้อมชื่อใหม่พร้อมคำอธิบายใหม่ แต่ด้วยความฝันเดิม

คำตอบอาจอยู่ในแผนพัฒนาชาติ แค่รัฐอาจไม่ได้พูดออกมาตรง ๆ เพราะในขณะที่สังคมกำลังถกเถียงเรื่องเรือ เรื่องตู้สินค้า แต่รัฐกำลังแอบอยากได้อย่างอื่นมากกว่า โดยเฉพาะ พื้นที่เศรษฐกิจใหม่จากการผลักดันพ.ร.บ. SEC ที่พูดถึงเมืองใหม่ อุตสาหกรรมใหม่ การใช้ที่ดินเขตเศรษฐกิจและพูดถึงการจัดระเบียบพื้นที่ใหม่ทั้งภูมิภาค

“ถ้ามองเฉพาะท่าเรือ เราจะเห็นแค่ท่าเรือ แต่ถ้ามองสิ่งที่อยู่รอบท่าเรือ เราจะเริ่มเห็นอย่างอื่น”

คำถามคือ สิ่งที่อยู่รอบท่าเรือคืออะไร และเหตุใดมันจึงแทบไม่เคยกลายเป็นประเด็นหลักในการถกเถียงสาธารณะ ทั้งที่หากเปิดอ่านเอกสารประกอบของหน่วยงานรัฐ จะพบว่ารัฐเองไม่เคยมอง Land Bridge เป็นเพียงโครงการท่าเรือ

ร่างกฎหมาย Southern Economic Corridor หรือ SEC เป็นหนึ่งในตัวอย่างที่ชัดที่สุด แม้ในพื้นที่สาธารณะ SEC แทบไม่เคยได้รับความสนใจเท่ากับ Landbridge แต่หากอ่านเนื้อหาของกฎหมายและเอกสารประกอบ จะพบว่ามันกำลังพูดถึงสิ่งที่ใหญ่กว่าท่าเรืออย่างมีนัยสำคัญ

หาก Landbridge คือประตู SEC ก็คือบ้านทั้งหลัง

เมื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติระเบียงเขตเศรษฐกิจพิเศษภาคใต้ (SEC) จะพบว่า เนื้อหาของกฎหมายไม่ได้มุ่งเฉพาะการพัฒนาท่าเรือ หรือโครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่ง หากแต่ครอบคลุมการจัดระเบียบพื้นที่เศรษฐกิจขนาดใหญ่ในจังหวัดชุมพร ระนอง สุราษฎร์ธานี และนครศรีธรรมราช ผ่านการประกาศพื้นที่พัฒนาเฉพาะและจัดตั้งคณะกรรมการนโยบาย องค์กรบริหาร และเขตส่งเสริมเศรษฐกิจพิเศษที่มีอำนาจกำหนดแผนพัฒนา การใช้ประโยชน์ที่ดิน การส่งเสริมการลงทุน และการอำนวยความสะดวกด้านกฎระเบียบแบบเบ็ดเสร็จในพื้นที่ เป้าหมายที่ถูกระบุไว้ในกฎหมายยังรวมถึงการพัฒนาเมืองใหม่ อุตสาหกรรมเป้าหมาย ระบบสาธารณูปโภค และโครงสร้างพื้นฐานที่เชื่อมโยงกันทั้งภูมิภาค นั่นทำให้ แลนด์บริดจ์อาจเป็นเพียงหนึ่งในฐานะโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของโครงการที่ใหญ่กว่า ซึ่งมุ่งเปลี่ยนพื้นที่ภาคใต้ฝั่งอ่าวไทยและอันดามันให้กลายเป็นฐานเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมใหม่ของประเทศ มากกว่าจะเป็นเพียงเส้นทางลัดสำหรับการขนส่งสินค้าระหว่างสองมหาสมุทรเท่านั้น

อีกสิ่งที่น่าสนใจที่วิภาวดีชวนให้มอง อาจไม่ใช่ตัวโครงการแลนด์บริดจ์โดยตรง หากแต่เป็นกระบวนการผลิตองค์ความรู้ที่ทำให้แนวคิดนี้ดำรงอยู่ในพื้นที่นโยบายของรัฐได้ยาวนานกว่าสี่ทศวรรษ

“เราชอบคิดว่าโครงการพัฒนาเกิดจากการตัดสินใจทางการเมือง แต่จริง ๆ ก่อนจะมีการตัดสินใจ มันมีการผลิตองค์ความรู้จำนวนมหาศาลเกิดขึ้นก่อน”

ตลอดหลายสิบปีที่ผ่านมา แนวคิดการเชื่อมอ่าวไทยกับอันดามันถูกศึกษาแล้วศึกษาอีก ผ่านรายงานความเป็นไปได้ การวิเคราะห์ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม ตลอดจนงานวิจัยและการศึกษาของหน่วยงานต่าง ๆ จนเกิดเครือข่ายของผู้เชี่ยวชาญ ที่ปรึกษา และสถาบันวิชาการที่เข้ามามีบทบาทในการอธิบายและให้เหตุผลรองรับโครงการขนาดใหญ่ของรัฐ

วิภาวดีเรียกปรากฏการณ์นี้ว่า “อุตสาหกรรมการผลิตความรู้เชิงเทคนิค” เพราะรายงานศึกษาไม่ได้ทำหน้าที่เพียงตอบคำถามว่าโครงการควรเกิดขึ้นหรือไม่ สอดคล้องกับศักยภาพของพื้นที่และความต้องการของท้องถิ่นหรือไม่ แต่ยังมีส่วนกำหนดกรอบการมองปัญหาและชุดคำถามที่สังคมจะนำมาถกเถียง ทุกครั้งที่มีการศึกษาใหม่ โครงการก็กลับเข้าสู่พื้นที่นโยบายอีกครั้งพร้อมคำอธิบายชุดใหม่ 

ซึ่งวิภาวดีบอกว่า งานศึกษาต่าง ๆ ไม่ได้ทำหน้าที่เป็นเครื่องมือของการคุ้มครองผลประโยชน์สาธารณะ ถ้าเกิดว่ามองไปที่ EIA, EHIA มันไม่ได้ทำหน้าที่แบบที่ควรจะเป็น ในฐานะเครื่องมือทางกฎหมายที่จัดการกับสิ่งแวดล้อม แต่มักถูกตั้งคำถามว่าเป็นเสมือนกระบวนการเชิงพิธีกรรมที่สร้างความชอบธรรมว่า โครงการได้ทำตามกฎหมายครบทุกขั้นตอนแล้ว

ในความหมายนี้ สิ่งที่ถูกผลิตขึ้นอาจไม่ใช่เพียงข้อมูลทางเทคนิค แต่รวมถึงเรื่องเล่าเกี่ยวกับการพัฒนา ไม่ว่าจะเป็นการสูญเสียโอกาสทางเศรษฐกิจ ความแออัดของช่องแคบมะละกา หรือความจำเป็นที่ประเทศไทยต้องเร่งแข่งขันในเศรษฐกิจโลก เรื่องเล่าเหล่านี้อาจไม่ใช่สิ่งผิดหรือถูกในตัวเอง แต่เมื่อครอบงำพื้นที่สาธารณะมากพอ คำถามอีกหลายชุดก็อาจถูกผลักออกไปจากวงสนทนา ไม่ว่าจะเป็นคำถามเรื่องชุมชน ทรัพยากร สิทธิในการกำหนดอนาคตของพื้นที่ หรือทางเลือกอื่นในการพัฒนาที่อาจเป็นไปได้เช่นกัน

อีกสิ่งที่ปรากฏชัดในรายงานรับฟังความคิดเห็นที่จัดขึ้นทั้งในชุมพรและระนอง รัฐพยายามอธิบายประโยชน์ทางเศรษฐกิจของโครงการ อธิบายบทบาทของไทยในห่วงโซ่อุปทานโลก อธิบายโอกาสการลงทุน อธิบายการจ้างงาน แต่เมื่อเปิดอ่านคำถามจากประชาชน สิ่งที่ปรากฏกลับเป็นอีกโลกหนึ่ง โลกที่เต็มไปด้วยคำถามเรื่องทะเล เรื่องประมง เรื่องสิทธิในที่ดิน เรื่องผลกระทบต่อชุมชน เรื่องน้ำ เรื่องมลพิษ และเรื่องวิถีชีวิต [รายงานรับฟังความคิดเห็น ชุมพร–ระนอง]

วิภาวดีมองว่า หนึ่งในปัญหาสำคัญที่สุดของ Landbridge คือการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EHIA) อาจไม่สามารถตอบคำถามที่ใหญ่ที่สุดของโครงการได้ เพราะแม้แลนด์บริดจ์จะถูกนำเสนอในฐานะโครงการเดียว แต่ในทางปฏิบัติมันประกอบด้วยท่าเรือน้ำลึกสองฝั่ง รถไฟขนส่งสินค้า รถไฟโดยสาร มอเตอร์เวย์ ถนนบริการ ระบบท่อ และพื้นที่อุตสาหกรรมขนาดใหญ่ที่เชื่อมโยงกันเป็นชุดโครงการเดียว ปัญหาคือการทำ EHIA ของไทยยังประเมินเป็นรายโครงการ

“ผลกระทบของแต่ละโครงการอาจดูอยู่ในเกณฑ์ที่รับได้ แต่เมื่อทุกอย่างเกิดขึ้นพร้อมกัน คำถามคือพื้นที่จะรองรับผลกระทบสะสมเหล่านั้นได้จริงหรือไม่” สำหรับเธอ นี่คือข้อจำกัดสำคัญของกระบวนการประเมินผลกระทบในปัจจุบัน เพราะสิ่งที่กำลังถูกพิจารณาอาจไม่ใช่ผลกระทบของท่าเรือ หรือทางรถไฟเพียงเส้นใดเส้นหนึ่ง แต่คือผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงพื้นที่ทั้งผืน ซึ่งกินอาณาบริเวณกว้างขวางกว่าขอบเขตศึกษา 3–5 กิโลเมตรที่มักถูกกำหนดขึ้นในรายงาน และเชื่อมโยงไปถึงระบบนิเวศชายฝั่ง พื้นที่อนุรักษ์ แหล่งทรัพยากรทางทะเล และชุมชนที่อยู่ไกลออกไปจากพื้นที่ก่อสร้างโดยตรง

ความย้อนแย้งสำคัญอีกประการหนึ่งปรากฏขึ้นเมื่อเปรียบเทียบรายงานศึกษาของภาครัฐด้วยกันเอง ด้านสนข. ให้โครงการ Landbridge ถูกนำเสนอในฐานะโครงสร้างพื้นฐานยุทธศาสตร์ที่จะยกระดับประเทศไทยสู่ศูนย์กลางการขนส่งทางทะเลของภูมิภาค ดึงดูดการลงทุน และสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจในภาคใต้ แต่อีกด้านหนึ่ง รายงานการศึกษาความเป็นไปได้ที่สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติจัดทำกลับให้ข้อสรุปที่แตกต่างออกไปอย่างมีนัยสำคัญ

รายงานดังกล่าวประเมินว่าตลอดอายุโครงการ Landbridge ชุมพร–ระนอง จะมีต้นทุนการลงทุนและดำเนินงานรวมกว่า 482,721 ล้านบาท ขณะที่ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจอยู่ที่ประมาณ 416,256 ล้านบาท ส่งผลให้มูลค่าปัจจุบันสุทธิ (NPV) ติดลบ 121,037 ล้านบาท มีอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ (EIRR) เพียง 1.24% และอัตราส่วนผลประโยชน์ต่อการลงทุน (B/C Ratio) อยู่ที่ 0.22 ซึ่งต่ำกว่าเกณฑ์ความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจอย่างมาก รายงานจึงสรุปอย่างตรงไปตรงมาว่าโครงการ “ไม่สามารถเป็นไปได้ในทางเศรษฐกิจ” และเตือนว่าหากปริมาณผู้ใช้บริการไม่เป็นไปตามสมมติฐานที่กำหนดไว้ ภาครัฐอาจต้องเผชิญภาระทางการคลังในระยะยาว

อย่างไรก็ตาม ข้อกังวลในไม่ได้มีแค่เรื่องความคุ้มทุนทางเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว งานศึกษาของวิภาวดีซึ่งรวบรวมข้อมูลจากชุมชนและกระบวนการรับฟังความคิดเห็น พบว่าคำถามสำคัญของประชาชนจำนวนมากเกี่ยวข้องกับการเวนคืนที่ดิน ผลกระทบต่อวิถีชีวิตชุมชน ทรัพยากรทางทะเล รวมถึงมาตรการชดเชย และผลกระทบสิ่งแวดล้อมจากท่าเรือน้ำลึกและอุตสาหกรรมต่อเนื่องขนาดใหญ่ 

ความแตกต่างระหว่างข้อถกเถียงทั้งสองระดับจึงน่าสนใจไม่น้อย ในขณะที่รายงานของรัฐบางฉบับตั้งคำถามถึงความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจของโครงการ ชุมชนในพื้นที่กลับกำลังตั้งคำถามถึงต้นทุนทางสังคมและสิ่งแวดล้อมที่อาจเสียไป สิ่งที่น่าตั้งคำถามจึงไม่ใช่เพียงว่า แลนด์บริดจ์จะคุ้มค่าหรือไม่ แต่เหตุใดโครงการที่เคยถูกประเมินโดยสภาพัฒน์ว่าไม่คุ้มทุนทางเศรษฐกิจ จึงยังคงกลับมาปรากฏซ้ำแล้วซ้ำเล่าในฐานะอนาคตทางเศรษฐกิจของประเทศ ซึ่งเอาเข้าจริงแล้ว ทางเลือกของทั้งสองไม่ได้ยืนอยู่แค่บนจุดตัดสินว่า จะยอมรับการพัฒนาหรือจะอยู่แบบล้าหลัง

ท้ายที่สุดแล้ว สิ่งที่วิภาวดีพยายามชวนให้มองอาจไม่ใช่ตัว Landbridge เลยด้วยซ้ำ หากแต่เป็นวิธีที่รัฐจินตนาการอนาคต วิธีที่อนาคตถูกแปลงให้กลายเป็นนโยบาย และวิธีที่องค์ความรู้ถูกใช้เพื่อทำให้อดีตบางชุดดูเป็นทางเลือกที่สมเหตุสมผลกว่าทางเลือกอื่น

เมื่อมองจากมุมนี้ แลนด์บริดจ์ จึงอาจไม่ใช่ว่าโครงการจะคุ้มทุนหรือไม่ หรือจะมีเรือมาใช้มากพอหรือไม่ เพราะคำถามเหล่านั้นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของภาพที่ใหญ่กว่า หากแลนด์บริดจ์เป็นเพียงท่าเรือ คำถามย่อมอยู่ที่จำนวนเรือและผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ แต่หากแลนด์บริดจ์ คือจุดเริ่มต้นของการจัดระเบียบพื้นที่ภาคใต้ครั้งใหม่ ผ่านเขตเศรษฐกิจพิเศษ เมืองใหม่ และอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ คำถามอาจต้องขยับไปไกลกว่านั้น

คำถามจึงไม่ใช่เพียงว่า โครงการนี้จะสร้างอะไรขึ้นมา แต่คือใครเป็นผู้กำหนดอนาคตของพื้นที่นั้น ใครเป็นผู้ได้ประโยชน์จากการเปลี่ยนแปลง และใครเป็นผู้ต้องรับภาระจากผลกระทบที่ตามมา เพราะในขณะที่สังคมกำลังถกเถียงกันเรื่องท่าเรือ รางรถไฟ และเรือสินค้า สิ่งที่กำลังถูกตัดสินใจอาจเป็นอนาคตของพื้นที่ทั้งภูมิภาคโดยที่เราแทบไม่ได้พูดถึงมันเลย