เข้าสู่ระบบ
รศ.ดร.บุญเลิศ วิเศษปรีชา
สองสามปีหลัง เมื่อมีโอกาสได้แสดงความเห็นเกี่ยวกับเรื่องเมืองที่ไหน ผมจะพูดเสมอว่า ทิศทางของเมืองที่เราควรจะผลักให้เกิด คือ เมืองที่เป็นธรรม (just city) ผมใช้คำนี้เป็นธงนำเพื่อคัดง้างกับสโลแกนเกี่ยวกับเมืองจำนวนมากที่ฟังสวยหรู แต่มักมองข้ามความเหลื่อมล้ำที่เป็นปัญหาใหญ่ในสังคมเมือง
ผมสังเกตปฏิกิริยาของผู้ฟังก็พบว่า สนใจแนวคิด just city ไม่น้อย อย่างน้อยคำว่า “เมืองที่เป็นธรรม” ก็สามารถกระตุกผู้ฟังให้ฉุกคิดว่า ภาพเมืองที่วาดฝันให้สวยงามนั้น คำนึงถึงหรือไม่ว่า เมืองนั้นเพื่อใคร ใครสามารถเข้าถึง ใครถูกกีดกัน ดังนั้นเพื่อให้เข้าใจที่มาของแนวคิดเมืองที่เป็นธรรมหนักแน่นขึ้น สำหรับเป็นพื้นฐานในการถกเถียง “เมืองที่เป็นธรรม” ในบริบทสังคมไทย ผมจึงขอชวนคุยเรื่อง just city
ซูซาน ไฟนสตีน (Susan Fainstein) นักวิชาการด้านผังเมือง ที่มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด (Harvard University) เป็นผู้เสนอแนวคิด just city หรือเมืองที่เป็นธรรม[i] ที่ได้รับความสนใจทั้งในทางวิชาการและนักหมู่ผู้บริหารเมือง แม้เธอจะไม่ใช่คนแรกที่พูดถึงความยุติธรรมทางสังคม (social justice) ในบริบทเมืองก็ตาม เพราะมีนักวิชาการเมืองแนวมาร์กซิสม์ เช่น เดวิด ฮาร์วีย์ (David Harvey) เขียนถึงประเด็นนี้มาก่อนในหนังสือ Social Justice and the City (1994) แต่ ฮาร์วีย์ ไม่ได้บอกชัดว่า เมืองที่เป็นธรรมควรจะพิจารณาจากมิติใดบ้าง
ความโดดเด่นของ “เมืองที่เป็นธรรม” โดย ไฟนสตีน คือ การผนวกแนวคิดความยุติธรรมเข้ากับเมือง เธอชี้ว่า ที่ผ่านมา ส่วนใหญ่มีแต่นักปรัชญาที่ถกเถียงเรื่องความยุติธรรม (justice) แต่ก็เป็นการถกเถียงเชิงบรรทัดฐานว่า ความยุติธรรมควรจะเป็นอย่างไร แต่ไม่ได้แปลงสู่รูปธรรมหรือระดับนโยบาย ส่วนนักสังคมศาสตร์ซึ่งก็เรียกร้องหาความยุติธรรมทางสังคม แต่ไม่ได้ถกเถียงอย่างจริงจังว่า ความยุติธรรมคืออะไร ส่วนนักผังเมือง (urban planners) ยิ่งหนักเข้าไปอีกเพราะไม่ค่อยสนใจเรื่องความยุติธรรม ไม่ตั้งคำถามว่า การวางแผนพัฒนาเมืองนำไปสู่ความเป็นธรรม หรือขยายความเหลื่อมล้ำมากขึ้น
ดังนั้น ข้อเสนอ เมืองที่เป็นธรรม คือการทำให้ประเด็นความยุติธรรมปรากฏออกมาให้เด่นชัดในการถกเถียงเรื่องเมือง
ในฐานะนักผังเมือง ไฟนสตีนชี้ให้เห็นว่า การวางผังเมืองและการพัฒนาเมือง มักมีจุดเน้นที่ การเจริญเติบโต (growth) ของเมือง เช่น มูลค่าสินทรัพย์ที่ดินในเมืองเพิ่มขึ้นแค่ไหน ดึงดูดนักลงทุน นักท่องเที่ยวได้มากแค่ไหน แต่ละเลย ด้านการจัดสรรหรือการกระจายผลประโยชน์ (distribution) ว่า การพัฒนาเมืองแจกจ่ายผลประโยชน์ต่อชาวเมืองอย่างเป็นธรรมหรือไม่ คนเสียเปรียบอยู่แล้วได้รับผลกระทบหนักกว่าเดิมหรือไม่ เช่น ถูกรื้อย้ายอย่างไม่เต็มใจ ที่อยู่อาศัยราคาถูกมีจำนวนลดลง ร้านค้าขนาดเล็กในท้องถิ่นอยู่ไม่ได้ ขนส่งสาธารณะราคาแพง การจ้างงานลดลง
ดังนั้นจุดเน้นของเมืองที่เป็นธรรมคือ การเปลี่ยนจุดเน้นของนโยบายเมืองที่เน้นการแข่งขันเพื่อการเจริญเติบโตของเมืองมาสู่การปรับปรุงคุณภาพชีวิตของคนเมืองอย่างเป็นธรรม
ในหนังสือ Just City (2010) ไฟนสตีน ใช้พื้นที่กับการถกเถียงแนวคิดที่เกี่ยวข้องกับความยุติธรรม โดยตัวเธอเองถึงกับไปลงเรียนในสาขาปรัชญาเพื่อทำความเข้าใจแนวคิด ความยุติธรรม จากมุมมองทางปรัชญา ก่อนจะเสนอ สามองค์ประกอบในการพิจารณาว่า เมืองใด เป็นเมืองที่เป็นธรรมหรือไม่ อย่างไร ได้แก่ ประชาธิปไตย (democracy) ความหลากหลาย (diversity) และ ความเที่ยงธรรม (equity)
หนึ่ง ไฟนสตีน ใช้คำว่า ประชาธิปไตย ที่ให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วม (participation) ในกระบวนการนโยบายเมือง ไฟนสตีนทบทวนการวางผังเมืองนับแต่ต้นศตวรรษที่ 20 ที่ผ่านมาว่า การวางผังเมืองมักถูกมองว่าเป็นงานของนักผังเมืองซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญที่จะออกแบบเมืองอย่างมีเหตุมีผล (rationality) ต่างจากผู้มีอำนาจการเมืองที่ออกนโยบายพัฒนาเมืองเพื่อเอื้อประโยชน์กับตัวเองมากกว่าเพื่อส่วนรวม โดยไม่จำเป็นต้องสนใจการมีส่วนร่วมของคนเมือง แต่ต่อมา มุมมองที่ว่านักผังเมืองเป็นผู้วางผังเมืองตามหลักวิชาการ ก็ถูกวิพากษ์ว่า ไม่จริงเสมอไป เพราะนักผังเมืองอาจวางผังเมืองตามทิศทางกระแสหลักของคนมีอำนาจทั้งทางการเมืองและทางเศรษฐกิจ โดยไม่คำนึงถึงคนเล็กคนน้อยในสังคม อีกทั้ง เมืองก็มีความซับซ้อนเกินกว่าที่นักผังเมืองจะคิดแทนคนเมืองกลุ่มต่าง ๆ ได้ ช่วงทศวรรษ 1960-1970 จึงเกิดการปรับบทบาทของนักผังเมือง มาเป็น ผู้รับฟังความเห็นของคนเมือง และออกแบบเมืองตามความประสงค์ของคนเมืองที่ผ่านการถกเถียงกัน
ดังนั้น ประชาธิปไตย เพื่อเมืองที่เป็นธรรมในมุมมองของไฟนสตีน คือการมีส่วนร่วมในนโยบายเมือง หรือในทางผังเมืองเรียกว่า communicative planning คือการวางผังเมืองเชิงสื่อสารสนทนา เป็นรูปแบบของประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ (deliberative democracy) ที่ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการออกนโยบายต่าง ๆ ผ่านการถกเถียง เพื่อหาข้อสรุปร่วมกัน ซึ่งพัฒนามาจากแนวคิดของ เจอร์เกน ฮาเบอร์มัส (Jurgen Habermas) นักปรัชญาสังคมชาวเยอรมัน ที่ให้ความสำคัญกับการถกเถียงด้วยเหตุด้วยผล
อย่างไรก็ดี ไฟนสตีน ย้ำว่า ลำพัง กระบวนการ (process) การมีส่วนร่วมอย่างเดียว ไม่อาจทำให้เกิดผลลัพธ์ (outcome) ที่เป็นธรรม เพราะในสังคมที่คนมีความแตกต่างทางด้านอำนาจและฐานะทางเศรษฐกิจอย่างมาก คนที่มีสถานะเหนือกว่า สามารถครอบงำ ชี้นำการถกเถียงขัดขวางความเป็นธรรมได้
สอง เมืองที่เป็นธรรมต้องยอมรับความหลากหลาย (diversity) เพราะเมืองประกอบด้วยผู้คนที่หลากหลายในหลายด้าน ทั้งในด้านฐานะทางเศรษฐกิจ วัฒนธรรม สีผิว เพศ ช่วงวัย ฯลฯ จึงจำเป็นต้องโอบรับความหลากหลายเหล่านี้ อย่างตระหนักและเคารพ ไฟนสตีน อ้างถึง ไอริส มาเรียน ยัง (Iris Marion Young) นักทฤษฎีการเมืองที่ชี้ให้เห็นถึงความสำคัญของ การตระหนักรู้ (recognition) ถึงความแตกต่าง ทางด้านวัฒนธรรม หรือกล่าวให้เป็นรูปธรรมคือ เช่น การยอมรับความแตกต่างทางด้านสีผิว ของคนกลุ่มต่าง ๆ ในเมือง โดยเฉพาะเมืองในยุโรป และสหรัฐอเมริกา ที่เป็นปลายทางของผู้ย้ายถิ่นข้ามพรมแดนจำนวนมาก การยอมรับผู้คนเหล่านี้โดยไม่มีลักษณะกีดกันแบ่งแยก เป็นคุณลักษณะหนึ่งของเมืองที่เป็นธรรม
ในบ้านเรา โครงการพัฒนามักอ้างว่า มีความหลากหลายของการใช้ประโยชน์ (mixed use) เช่น มีทั้งห้างสรรพสินค้า สำนักงาน คอนโดมีเนียมพักอาศัย พร้อมสรรพอยู่ในโครงการเดียว แบบนี้ไม่เรียกว่าความหลากหลายของเมืองที่เป็นธรรม เพราะท้ายที่สุดคนที่เข้าถึงโครงการพัฒนาเหล่านี้ เป็นคนชนชั้นเดียวคือ คนชั้นกลางระดับสูงขึ้นไป
สาม ความเที่ยงธรรม (equity) ไฟนสตีน อธิบายว่า equity ต่างจาก equality ว่า เพราะ equality หมายถึง การปฏิบัติต่อกันอย่างเท่าเทียมกัน แต่อาจไม่ได้นำไปสู่ความเที่ยงธรรม (equity) เสมอไป เช่น การจัดสรรทรัพยากรให้กับทุกคนอย่างเท่าเทียมกัน ทั้ง ๆ ที่ คนแต่ละคนมีความจำเป็นไม่เท่ากัน จึงไม่ได้นำไปสู่ความเที่ยงธรรม ไฟนสตีนอ้างถึง ทฤษฎีความยุติธรรมของ จอห์น รอลส์ (John Rawls) ที่ว่า หากทุกคนเริ่มต้นด้วยการอยู่หลังม่านของไม่ความรู้ (veil of ignorance) คือไม่รู้ว่าตัวเองจะอยู่สถานะไหนในสังคม และให้เลือกการจัดสรรทรัพยากร เราจะยอมรับหลักของการแบ่งสรรทรัพยากรที่ไม่เท่ากัน โดยให้คนที่อยู่ในสถานะเสียเปรียบ (disadvantage) ได้รับการจัดสรรมากกว่าคนที่มีสถานะดีอยู่แล้ว เพราะเราต่างเป็นห่วงว่า หากเราอยู่ในสถานะเสียเปรียบ เราควรได้รับการดูแลมากกว่า ดังนั้นการจัดสรรแบบไม่เท่ากันในสถานการณ์เช่นนี้จึงยอมรับได้เพื่อให้เกิดความเที่ยงธรรมหรือความเป็นธรรมทางสังคม
ไฟนสตีนนำหลักความเที่ยงธรรมมาประเมินผลลัพธ์ของการพัฒนาเมืองว่า คนที่มีสถานะเสียเปรียบในสังคมควรได้รับการปกป้อง ไม่ควรทำให้คนที่อยู่ในสถานะเสียเปรียบต้องเสียเปรียบลงไปอีก มิเช่นนั้นจะเป็นการซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำ รูปธรรมที่ไฟนสตีน อภิปรายถึงได้แก่ ผู้คนไม่ควรถูกบังคับให้รื้อย้าย (forced displacement) ควรปกป้องที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้น้อยและร้านค้ารายย่อยของคนในชุมชน การมีพื้นที่สาธารณะที่เข้าถึงได้โดยคนทุกกลุ่ม ไม่ใช่การกีดกันคนบางกลุ่ม เช่น คนไร้บ้านออกจากพื้นที่สาธารณะ รวมถึงค่าขนส่งสาธารณะในเมืองควรอยู่ในอัตราที่สอดคล้องกับค่าครองชีพ
ไฟนสตีน เสนอว่า การวางผังเมือง โครงการพัฒนาเมือง ควรถูกตั้งคำถามว่า ผลลัพธ์นำไปสู่เมืองที่เป็นธรรมมากขึ้นหรือแย่ลง การที่พัฒนาย่านของเมืองให้ดึงดูดนักท่องเที่ยวเข้ามาจำนวนมาก ก็ควรถูกตั้งคำถามว่า ที่อยู่อาศัยราคาถูกถูกแทนที่ด้วยอพาร์ทเมนต์ โรงแรมราคาแพงหรือไม่ ร้านค้าเก่าของย่านยังอยู่ได้ หรือถูกแทนที่ด้วยร้านที่มีทุนใหญ่เป็นเจ้าของ
จากสามองค์ประกอบของเมืองที่เป็นธรรมข้างต้น ไฟนสตีน วิเคราะห์ การเปลี่ยนแปลงของสามเมืองใหญ่คือ นิวยอร์ก ลอนดอน และ อัมสเตอร์ดัม ย้อนหลังไปราว 40 ปี คือ 1970-2010 โดยทบทวนนโยบายเมืองของผู้บริหารเมืองเหล่านี้ เช่น ด้านการฟื้นฟูเมือง (redevelopment) หรือหลายครั้งก็คือการทำให้เป็นย่านผู้ดี (gentrification) การจัดการที่อยู่อาศัย ก่อนที่จะชี้ว่า อัมสเตอร์ดัม เป็นเมืองที่น่าจะใกล้เคียงกับการเป็นเมืองที่เป็นธรรม ในด้านความเที่ยงธรรม มีที่อยู่อาศัยอย่างเพียงพอ ในช่วงทศวรรษ 1970 คนเมืองอัมสเตอร์ดัมถึงร้อยละ 90 อยู่ในที่อยู่อาศัยเชิงสังคม (social housing) ที่ได้รับการอุดหนุนจากรัฐ อัมสเตอร์ดัม ยังมีสวัสดิการสังคมที่ดี ที่จัดสรรผ่านทั้งองค์กรทางด้านศาสนาและไม่ใช่องค์กรทางศาสนา ในด้านการยอมรับความหลากหลาย อัมสเตอร์ดัม โอบรับผู้อพยพจำนวนมาก โดยเฉพาะจากอดีตอาณานิคมของตัวเองเช่น สุรินัม ในด้านประชาธิปไตย อัมสเตอร์ดัม มีขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมที่เข้มแข็ง ตื่นตัวในด้านการมีส่วนร่วมและสามารถกดดันให้เมืองต้องปรับโครงการที่ริเริ่มแล้วแต่ถูกคัดค้านจากประชาชน
ในบรรดาทั้งสามเมือง นิวยอร์ก เป็นเมืองที่มีความเหลื่อมล้ำมากที่สุด โครงการที่อยู่อาศัยของผู้มีรายได้น้อยลดลง โดยให้เหตุผลว่ามีแต่คนจนกระจุกตัวอยู่ด้วยกัน ทำให้เกิดความคิดที่จะปรับปรุงโครงการเหล่านี้ ให้มีคนหลายชนชั้นอยู่ร่วมกัน แต่ก็ทำให้ราคาสูงขึ้น ผู้อยู่อาศัยเดิมต้องกระจัดกระจายไปหาที่อยู่ใหม่และได้รับการอุดหนุนจากรัฐน้อยลง จุดเด่น ที่นิวยอร์กมีคือ การยอมรับความหลากหลาย มีพลเมืองจากหลายเชื้อชาติ ศาสนาอยู่รวมกัน ส่วน ลอนดอน เป็นเมืองที่ดีกว่านิวยอร์ก อย่างน้อยในช่วงของพรรคแรงงานเป็นรัฐบาล การปกป้องผู้มีรายได้น้อยมีมากกว่าในนิวยอร์ก แต่แนวโน้มที่มีการเปลี่ยนสิทธิด้วยการขายที่อยู่อาศัยเชิงสังคมให้ซื้อเป็นเจ้าของได้ (privatization) ตามแนวคิดเสรีนิยมใหม่ ทำให้จำนวนที่อยู่อาศัยเชิงสังคมน้อยลง ด้านความหลากหลายลอนดอนก็สามารถโอบรับผู้แตกต่างทางด้านศาสนาชาติพันธ์ได้ โดยเฉพาะที่มาจากเอเชียใต้
ข้อวิเคราะห์ของไฟนสตีนที่ว่า อัมสเตอร์ดัม เป็นเมืองที่เป็นธรรมนั้น ถูกแย้งจาก จุสตุส อุเธอมาร์ค (Justus Uitermark)[ii] ว่า อัมสเตอร์ดัม “เคย” เป็นเมืองที่เป็นธรรม แต่แนวโน้มนโยบายที่จะไปตามแนวทางเสรีนิยมใหม่ ทำให้ไม่ได้เป็นเมืองที่เป็นธรรมเหมือนอดีต
สำหรับผม ประเด็นว่า อัมสเตอร์ดัมเหมาะสมที่จะเป็นโมเดลของเมืองที่เป็นธรรมหรือไม่ เป็นประเด็นย่อยที่สามารถถกเถียงกันได้ แต่เนื้อหาหลักของไฟนสตีนยังใช้ได้คือ เราควรความสำคัญกับมิติความเป็นธรรมของการวางผังเมือง ซึ่งเมืองหลายแห่ง ก็นำไปขยายความต่อ
ตัวไฟนสตีนก็ยอมรับว่า แนวคิด เมืองที่เป็นธรรมของเธอ มีข้อจำกัดเพราะวางอยู่บนประสบการณ์ของเมืองในบริบททุนนิยมในประเทศตะวันตก ดังนั้น เมืองในบริบทอื่นนอกประเทศตะวันตกอาจมีเงื่อนไขที่ต่างกัน เช่น ความไม่เป็นธรรมที่เห็นได้ชัดในประเทศกำลังพัฒนา มักจะมาในรูปของการขับไล่ชุมชนที่มีสถานะเป็นผู้บุกรุก การยึดที่ดินของผู้มีรายได้น้อยไปทำประโยชน์โดยรัฐและทุน
ดังนั้น ข้อเสนอของไฟนสตีน จึงเป็นข้อเสนอปลายเปิดที่ให้นักเคลื่อนไหวเรื่องเมือง ได้นำไปปรับใช้ในบริบทของแต่ละเมือง หากแต่เข็มมุ่งต้องชัดเจนว่า เพื่อสร้างเมืองที่เป็นธรรม และถามตัวเองอยู่ตลอดว่า ผังเมืองที่ออกแบบนั้น สร้างให้เกิดความเป็นธรรม หรือ ซ้ำเติมความเป็นธรรมให้แย่ลง
ซูซาน ไฟนสตีน บอกว่า การเรียกร้องความยุติธรรมหรือความเป็นธรรมจะเกิดขึ้นได้เมื่อผู้คนเห็นร่วมกันว่า นั่นคือสิ่งที่ควรเกิดขึ้น ดังนั้น การไม่สะเปะสะปะในทิศทางจึงสำคัญ
อีกประการ ไฟนสตีนจัดวางแนวคิดเมืองที่เป็นธรรมว่าเป็น แนวคิดปฏิรูปที่ไม่ใช่แค่ปฏิรูป (non-reformist reforms) ซึ่งเป็นจุดยืนที่แตกต่างจากนักทฤษฎีเมืองแนวมาร์กซิสต์อย่าง เดวิด ฮาร์วีย์ ที่มองว่า ตราบเท่าที่ยังอยู่ในระบบทุนนิยมการสร้างสรรค์เมืองที่เป็นธรรมย่อมไม่เกิด ไฟนสตีนมองว่า ภายใต้เงื่อนไขปัจจุบันเป็นได้ยากที่จะก้าวข้ามระบบทุนนิยม ดังนั้น จึงควรผลักดันบางอย่างภายใต้เงื่อนไขที่เป็นอยู่ เพื่อให้เกิดเมืองที่เป็นธรรม ดีกว่า ตั้งเป้าว่าจะต้องเปลี่ยนระบบทุนนิยมก่อน โดยละเลยสิ่งที่ควรทำได้ไปพร้อม ๆ กัน
ผมหวังว่า แนวคิดเมืองที่เป็นธรรมที่มีลักษณะไม่สุดขั้วเช่นนี้ จะได้รับการยอมรับในหมู่คนจำนวนมากได้ โดยเฉพาะในบ้านเรา ที่ความเหลื่อมล้ำ ระบบอภิสิทธิ์ เป็นสิ่งที่เราเห็นอยู่ทุกเมื่อเชื่อวัน.
[i] ซูซาน ไฟนสตีน เขียนงานในชื่อ Just City ไว้หลายชิ้น ที่ผมอ้างถึงส่วนใหญ่มาจากหนังสือที่ตีพิมพ์ในปี 2010 Fainstein, S. (2010). The Just City. Itacha: Cornell University. แต่ยังมีบทความในวารสารชิ้นอื่น ๆ อีกด้วย เช่น Fainstein, S. (2009). Spatial justice and planning. Justice Spatiale/Spatial Justice, 1(1), 1-13. ; Fainstein, S. S. (2014). The just city. International journal of urban Sciences, 18(1), 1-18.
[ii] Uitermark, J. (2012). An Actually Existing Just City?: The fight for the right to the city in Amsterdam. In Cities for people, not for profit (pp. 197-214). Routledge.
นักมานุษยวิทยาที่คลุกคลีอยู่กับเรื่องราวของคนธรรมดา ๆ ภายใต้เมืองที่เต็มไปด้วยบาดแผลของความเหลื่อมล้ำ หลงใหลงานเขียนนอกขนบงานวิชาการ และหวังผลักดันการเปลี่ยนแปลงไปสู่สังคมที่เท่าเทียมมากกว่าที่เป็น
