ความใหม่และความท้าทายของ “บ้านเพื่อคนไทย”

ชาวบ้าน ชาวช่อง

รศ.ดร.บุญเลิศ วิเศษปรีชา

โดยส่วนตัวผมสนใจโครงการ “บ้านเพื่อคนไทย” ที่นายกรัฐมนตรี แพทองธาร ชินวัตร เปิดตัวโครงการไปเมื่อวันที่ 19 ธันวาคมปลายปีที่แล้ว และคิดจะเป็นโครงการที่ได้รับความสนใจจากสังคม

แต่เมื่อเวลาผ่านไปเกือบสองเดือน ก็พบว่า กระแสความสนใจโครงการบ้านเพื่อคนไทยน้อยกว่าที่คาด ปฏิกิริยาส่วนใหญ่มาจากภาคธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ที่ออกมาในทางไม่ค่อยเห็นด้วย เพราะเกรงว่า จะซ้ำเติมตลาดอสังหาริมทรัพย์ที่ยังมีบ้านคงค้างรอขายอยู่ในตลาดเป็นจำนวนมาก

อย่างไรก็ดี ผมขอเสนอมุมมองต่อโครงการบ้านเพื่อคนไทย จากมุมที่มองว่า ที่อยู่อาศัยเป็นความจำเป็นพื้นฐานของมนุษย์และรัฐต้องหาทางให้ผู้คนเข้าถึงได้มากที่สุด  

จากมุมมองนี้ โครงการบ้านเพื่อคนไทยเสนอทางเลือกของการเข้าถึงที่อยู่อาศัยในทำเลดี ราคาที่เข้าถึงได้ที่ไม่ควรมองข้าม   

มิติใหม่ของโครงการบ้านเพื่อคนไทย

โครงการบ้านเพื่อคนไทยมีความใหม่ที่น่าสนใจสองประการ

หนึ่ง โครงการนี้เป็นการนำร่องการทำที่ดินของรัฐมาทำโครงการที่อยู่อาศัยที่รัฐอุดหนุน (public housing) โครงการที่อยู่อาศัยโดยรัฐที่ผ่านมา ที่ดำเนินการโดยการเคหะแห่งชาติ ไม่ว่าเป็นแฟลตและหมู่บ้านของการเคหะฯ บ้านเอื้ออาทร ต่างดำเนินการในลักษณะเดียวกันคือ ไปซื้อที่ดินเอกชนมาพัฒนาเป็นโครงการที่อยู่อาศัยแล้วขายต่อให้ประชาชน โดยรัฐอุดหนุนต้นทุนบางส่วน

ข้อจำกัดของโครงการลักษณะนี้ก็คือ ที่ดินที่จะทำโครงการต้องราคาถูกเพื่อที่ว่า ราคาที่อยู่อาศัยที่จะขายให้ประชาชน จะได้ไม่แพงเกินกำลังซื้อของผู้มีรายได้น้อย แต่ที่ดินที่มีต้นทุนต่ำ มักเป็นที่ดินที่อยู่ในย่านชานเมือง ห่างไกลจากแหล่งงาน จึงทำให้คนไม่อยากไปอยู่ โครงการที่อยู่อาศัยของรัฐ เช่น บ้านเอื้ออาทร จึงใช้เวลานานกว่าจะขายได้หมด เพราะที่ตั้งโครงการไม่สอดคล้องกับความต้องการของผู้ซื้อ        

แต่ โครงการบ้านเพื่อคนไทยจะใช้ที่ดินของรัฐ เช่น ของการรถไฟแห่งประเทศไทยในทำเลดี เช่น ย่านพหลโยธิน ย่านสถานีธนบุรี มาทำโครงการ  จึงตอบโจทย์ความต้องการของผู้ที่อยากมีที่อยู่ในเขตเมือง ไม่ต้องเสียเวลาและค่าเดินทางมากเหมือนบ้านชานเมือง

ที่ผ่านมา แม้จะมีการใช้ที่ดินของรัฐเพื่อแก้ไขปัญหาที่อยู่อาศัยมาบ้าง แต่ก็จำกัดเฉพาะเพื่อแก้ไขปัญหาผู้อยู่อาศัยในที่ดินของหน่วยงานรัฐนั้น ๆ เช่น นโยบายแบ่งปันหรือจัดระเบียบชุมชนในที่ดินการรถไฟแห่งประเทศไทยโดยให้ชุมชนแออัดสามารถเช่าที่ดินการรถไฟฯ ราคาถูกเป็นเวลา 30 ปี ก็เพื่อแก้ไขปัญหาชุมชนแออัดบนที่ดินของการรถไฟ หรือ ใช้ที่ดินของการท่าเรือแห่งประเทศไทย เพื่อ แก้ไขปัญหาชุมชนแออัดบนที่ดินของการท่าเรือ ไม่ได้อนุญาตให้คนใหม่เข้าไปอยู่ในที่ดินของหน่วยงานนั้น ๆ

แต่โครงการบ้านเพื่อคนไทย เป็นการเปิดที่ดินของการรถไฟ ฯ เพื่อทำที่อยู่อาศัยให้กับประชาชนทั่วไป ที่ไม่เคยอยู่บนที่ดินของการรถไฟฯ มาก่อน จึงเป็นโครงการนำร่องการใช้ที่ดินของรัฐเพื่อที่อยู่อาศัยที่สำคัญ

ข้อสอง กลุ่มเป้าหมายของโครงการนี้ไม่ใช่กลุ่มผู้มีรายได้น้อยทีเดียวนัก กลุ่มเป้าหมายของโครงการที่อยู่อาศัยที่รัฐอุดหนุนที่ผ่านมาไม่ว่าจะดำเนินการโดยการเคหะแห่งชาติ หรือ สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน ล้วนเป็นกลุ่มผู้มีรายได้น้อย แต่โครงการนี้มุ่งเป้าไปที่กลุ่มคนจบใหม่ที่เพิ่งเริ่มทำงาน เช่น เป็นพนักงานเงินเดือนที่มีรายได้สูงกว่าค่าแรงขั้นต่ำ โดยเปิดให้ผู้มีรายได้ถึงไม่เกินเดือนละ 50,000 บาท คนกลุ่มนี้ประสบปัญหาที่อยู่อาศัยเช่นกัน เพราะราคาที่อยู่อาศัยทั้งค่าเช่า หรือจะซื้อเพิ่มสูงขึ้นในอัตราที่เร็วกว่าค่าจ้าง แถมค่าครองชีพในเมืองด้านอื่น ๆ ก็สูงตามไปด้วย การสนับสนุนการเข้าถึงที่อยู่อาศัยของคนกลุ่มผู้มีรายได้ปานกลางจึงไม่ใช่เรื่องผิด

จากเหตุผลทั้งสองประการข้างต้น จึงไม่น่าแปลกใจที่บริษัทอสังหาริมทรัพย์จะไม่เห็นด้วยกับโครงการบ้านเพื่อคนไทย เพราะกลุ่มเป้าหมายของโครงการนี้เป็นกลุ่มเดียวกับของบริษัทอสังหาริมทรัพย์ แต่โครงการบ้านเพื่อคนไทยเสนอราคาผ่อนส่งที่ต่ำกว่าในทำเลที่ศักยภาพใกล้เคียงกัน จึงย่อมกระทบกับภาคเอกชนไม่น้อย  

หากเรามองที่อยู่อาศัยเป็นสินค้าที่ควรขึ้นกับกลไกตลาด เราก็อาจคิดได้ว่า รัฐไม่ควรแทรกแซงตลาด แต่หากเราคิดว่า ที่อยู่อาศัยเป็นความจำเป็นพื้นฐานของความเป็นมนุษย์ที่ทุกคนควรเข้าถึงได้ หากปล่อยให้เป็นไปตามกลไกตลาดที่การเก็งกำไรแล้วทำให้คนเข้าถึงที่อยู่อาศัยได้ยาก การแทรกแซงตลาด การชี้นำเพื่อไม่ให้ราคาที่อยู่อาศัยสูงเกินไปก็มีความจำเป็น

ท่าทีที่มีต่อโครงการบ้านเพื่อคนไทย จึงขึ้นอยู่กับวิธีคิด ว่าจะมองที่อยู่อาศัยเป็นสินค้า หรือ เป็นสิทธิขั้นพื้นฐาน

โดยเฉพาะคำโต้แย้งว่า ที่ดินย่านพหลโยธินมีศักยภาพทางธุรกิจสูง ไม่ควรจะนำมาที่อยู่อาศัย ก็คือวิธีคิดที่มองเชิงมูลค่าของที่ดินเพื่อการทำกำไร (exchange value) ซึ่งก็ต้องตั้งคำถามต่อไปว่า คนกลุ่มไหนที่จะเข้าถึงและใช้ประโยชน์ที่ดินเหล่านี้ แต่หากเราคิดถึงการใช้ที่ดินเพื่อทำประโยชน์เชิงสังคม (social value) การใช้ที่ดินของรัฐเพื่อที่อยู่อาศัยก็มีคุณค่าไม่น้อยกว่ากัน

การให้ความสำคัญกับการใช้ที่ดินของรัฐเพื่อที่อยู่อาศัย เป็นอันดับแรกก่อนการใช้ประโยชน์ด้านอื่น คือหัวใจที่ทำให้ประเทศสิงคโปร์สามารถแก้ไขปัญหาที่อยู่อาศัยของชาวสิงคโปร์ ให้มีคุณภาพชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีได้[i] ถ้ารัฐบาลไทยจะทำตาม ก็ไม่ใช่เรื่องเสียหาย ดีกว่ายกที่ให้นายทุนไปพัฒนาแล้วให้ต่างชาติมาเช่ามาซื้อ ส่วนคนไทยต้องอยู่ห้องเช่าแออัด

การอุดหนุนที่อยู่อาศัยที่ไม่จำกัดเฉพาะผู้มีรายได้น้อยหลายประเทศก็ทำกัน เพราะมองว่าที่อยู่อาศัยเป็นความจำเป็นพื้นฐาน ที่สิงคโปร์ คนส่วนใหญ่อยู่ในที่ดินที่รัฐอุดหนุน หมายความว่า รัฐอุดหนุนให้ทำที่อยู่อาศัยมีคุณภาพดี น่าอยู่ในราคาที่เข้าถึงได้ ต่างจากภาพจำที่ว่า หากเป็นโครงการที่อยู่อาศัยของรัฐจะต้องซอมซ่อ ไม่น่าอยู่

อีกบทเรียนหนึ่งที่น่าสนใจคือ โครงการที่อยู่อาศัยในเมืองนิวยอร์ก คนทั่วไปมักมองว่า ที่อยู่อาศัยที่รับอุดหนุนในอเมริกาล้มเหลว ขาดการดูแลรักษา มีสภาพซอมซ่อ แต่บทเรียนการบริหารโครงการที่อยู่อาศัยที่นิวยอร์ก ให้ผลลัพธ์ที่ต่างออกไป นั่นคือ ไม่ได้จำกัดเฉพาะคนที่จนที่สุด (the poorest) เท่านั้น เพราะชีวิตของคนกลุ่มนี้เปราะบาง ไม่มั่นคง ค้างค่าเช่า เมื่อโครงการไม่ได้รับการอุดหนุนในการซ่อมบำรุง โครงการก็ชำรุดทรุดโทรม มีแต่คนหน่ายหนี ส่วนคนที่ยังอยู่ คือคนที่ไม่มีทางเลือกที่จะไป

ประสบการณ์โครงการที่อยู่อาศัยที่ทำสำเร็จ ต้องใช้การผสมผสาน โดยอนุญาตให้คนชนชั้นแรงงานที่มีงานทำ ไปจนถึงขยับเพดานรายได้ให้สูงขึ้น ระดับคนที่ค่อนไปทางชนชั้นกลางให้มีสิทธิในโครงการที่รัฐอุดหนุน ทำให้เกิดการสนับสนุนซึ่งกันและกันของคนต่างชนชั้น[ii]

ดังนั้นการอุดหนุนคนกลุ่มมีรายได้ปานกลาง ให้เข้าถึงที่อยู่อาศัยได้ จึงเป็นอีกทางเลือกหนึ่งที่น่าสนใจ ส่วนหนึ่งช่วยชี้นำและทำให้การเก็งกำไรในตลาดที่อยู่อาศัยลดลงบ้าง เพราะหากยังขึ้นแบบนี้ คนจำนวนหนึ่งก็จะหันมาหาโครงการที่รัฐอุดหนุน

ความท้าทายของโครงการบ้านเพื่อคนไทย

แม้โครงการบ้านเพื่อคนไทย 4 โครงการนำร่องจะมีมิติใหม่ที่น่าสนใจและควรสนับสนุน แต่ก็มีข้อจำกัดและข้อท้าทายเช่นกัน หาไม่แล้ว โครงการก็อาจล้มเหลวในภาคปฏิบัติได้ ผมขอเสนอข้อท้าทายสามข้อ ดังนี้

หนึ่ง การหาที่ดินที่จะมาทำโครงการ จุดแข็งของโครงการบ้านเพื่อคนไทย คือ ใช้ที่ดินของรัฐในทำเลดีมาทำที่อยู่อาศัย ปัญหาคือ ที่ดินที่อยู่ในทำเลดี จะมีมากน้อยขนาดไหน หากมีเฉพาะ 4 โครงการนำร่อง แต่โครงการอื่นๆ ไป หาซื้อที่ดินนอกเมืองมาทำโครงการ ก็จะซ้ำรอยโครงการเดิม 

ดังนั้นการทำให้คนมั่นใจว่า รัฐจะอุดหนุนด้วยการหาที่ดินที่เหมาะสมแก่การอยู่อาศัยในปริมาณที่มากพอ ทำให้โครงการนี้เปิดกว้างสำหรับคนทั่วไป และคนรุ่นต่อไป ก็จะลดข้อครหาว่า ผู้ที่ได้สิทธิในสี่โครงการนำร่อง เป็นอภิสิทธิชนคนกลุ่มน้อยที่ได้ถึงที่อยู่อาศัยบนที่ดินทำเลดีได้  

ที่สำคัญการได้มาซึ่งที่ดินเพื่อทำโครงการบ้านเพื่อคนไทย ต้องไม่ซ้ำเติมผู้มีรายได้น้อย เพราะที่ดินของการรถไฟฯ ก็มีชาวชุมชนอาศัยอยู่แล้วถึง 27,000 กว่าครัวเรือน บ้านเพื่อคนไทยต้องไม่ใช่การขับไล่คนจนโดยไม่เหลียวแล เพื่อมาทำโครงการบ้านเพื่อคนไทย ตัวอย่างเช่น ชุมชนในย่าน กม. 11 ต้องมีที่รองรับที่เหมาะสม หาไม่แล้วโครงการนี้ จะกลายเป็นการไล่คนจนประเคนที่ให้ชนชั้นกลาง ถ้าเป็นเช่นนี้ จะขยายปัญหามากกว่าแก้ไขปัญหา    

สอง โครงการบ้านเพื่อคนไทยยังอยู่บนฐานคิดว่า ให้ซื้อเป็นเจ้าของ ทำให้กลุ่มคนที่ทำให้ในภาคเศรษฐกิจที่ไม่เป็นทางการ ไม่สามารถเข้าถึงได้ ผมถามคนขับแท็กซี่ที่บ่นเรื่องจ่ายค่าเช่าบ้านแพงว่า ได้ไปดูโครงการบ้านเพื่อคนไทยหรือไม่ คำตอบของพี่คนขับแท็กซี่ก็คือ “ผมไม่ไปดูหรอกครับ ยังไงผมก็ไม่ได้ เพราะผมไม่มีสลิบเงินเดือน จะกู้เงินสักหมื่นยังยากเลย” คำตอบจากพี่แท็กซี่นั้นชัดเจนมากว่า กลุ่มคนที่ไม่มีสลิบเงินเดือนประจำ ยากมากที่ธนาคารจะปล่อยกู้ ดังนั้น แม้โครงการนี้จะประกาศว่า ไม่ต้องดาวน์ เข้าอยู่และผ่อนได้เลย แต่ในทางปฏิบัติ ผู้ที่จะผ่านการพิจารณาให้กู้เพื่อผ่อนธนาคาร ต้องเป็นคนที่มีรายได้ประจำ

ผมพยายามเสนอหลายครั้ง และเข้าใจว่าเป็นประเด็นที่ขัดกับค่านิยมของคนไทยทั่วไป คือ ข้อเสนอที่ว่า โครงการที่อยู่อาศัยที่รัฐอุดหนุนควรเป็นในรูปของการเช่าให้อยู่ได้อย่างมั่นคง โดยจ่ายในราคาต่ำกว่าราคาตลอด เมื่อถึงจุดหนึ่งที่คิดว่า มีรายได้ออมมากพอ อยากซื้อเป็นของตัวเอง จึงค่อยไปซื้อที่อยู่อาศัยในราคาตลาด  เพราะหากรัฐอุดหนุนให้ซื้อก็ต้องผ่อนส่งระยะยาว ทำให้ธนาคารไม่กล้าปล่อยให้คนที่มีรายได้ไม่แน่นอน  อีกทั้งการเป็นเจ้าของก็อาจนำไปสู่การเก็งกำไร ต่างกับการให้เช่าที่รัฐอุดหนุนให้อยู่ แต่ไม่ใช่เพื่อการขายต่อ 

สาม สร้างความเชื่อมั่นเรื่องความโปร่งใส ผมคิดว่า ข้อวิจารณ์ทำนองไม่เชื่อน้ำยาของโครงการบ้านเพื่อคนไทย ส่วนหนึ่งมาจากบทเรียน การทุจริตของโครงการบ้านเอื้ออาทรของพรรคไทยรักไทยในอดีต เช่นการจัดซื้อที่ดินสูงกว่าความเป็นจริง การสร้างดีมานด์เทียมว่า มีความต้องการ ทั้งๆ ที่ความเป็นจริงไม่มี เมื่อทำโครงการไปก็ไม่มีคนซื้อ กลายเป็นโครงการกลางทุ่ง รวมถึงการสร้างบ้านที่ไม่มีคุณภาพ เพราะการว่าจ้างผู้รับเหมาไม่โปร่งใส 

โครงการบ้านเพื่อคนไทย จำเป็นต้องทำให้เห็นว่า ผู้รับประโยชน์เป็นประชาชนทั่วไปจริง ไม่ใช่คนมีเส้นสายที่มีโอกาสได้ซื้อโครงการราคาถูกในทำเลดี หรือ ซื้อแล้วนำไปขาย หรือปล่อยเช่าทำกำไร 

หากเป็นเช่นนี้ ก็ไม่ต่างจากการเอาทรัพยากรที่ดินของรัฐมาทำกำไร มากกว่าเพื่อแก้ไขปัญหาที่อยู่อาศัย ที่เป็นความจำเป็นพื้นฐานของมนุษย์

[i] Shatkin, G. (2014). Reinterpreting the Meaning of the ‘Singapore Model’: State Capitalism and Urban Planning. International Journal of Urban and Regional Research, 38(1), 116-137.

[ii] Bloom, N. D. (2014). Public housing that worked: New York in the twentieth century. University of Pennsylvania Press.