ประวัติศาสตร์ความเหลื่อมล้ำ: ความมั่งคั่งและความขัดแย้งในสังคมไทย

ในความเคลื่อนไหว

รศ.ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ

เมื่อเร็ว ๆ นี้ผมมีโอกาสได้อ่านหนังสือเล่มหนึ่งซึ่งเป็นหนังสือแนวประวัติศาสตร์เศรษฐกิจที่มีเนื้อหาน่าสนใจมาก จึงอยากจะนำมาเล่าสู่กันฟัง

หนังสือเล่มนี้ตั้งชื่อได้สะดุดตาว่า “ทุน วัง คลัง (ศักดิ)นา” เขียนโดยอาจารย์อภิชาต สถิตนิรามัย กับอาจารย์อิสร์กุล อุณหเกตุ แห่งคณะเศรษฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์

หลัง ๆ มานี้หนังสือแนวประวัติศาสตร์เศรษฐกิจหายไปจากแวดวงวิชาการและวงการหนังสือ เพราะนักประวัติศาสตร์หันไปสนใจประวัติศาสตร์วัฒนธรรมและประวัติศาสตร์การเมืองเสียมากกว่า (ดังที่มีงานน่าสนใจออกมาจำนวนมาก และผู้เขียนเคยเขียนแนะนำไปบ้างแล้ว อย่างเช่น หลังบ้านคณะราษฎร เป็นต้น) ส่วนนักเศรษฐศาสตร์บ้านเราก็ไม่นิยมวิธีวิจัยทางประวัติศาสตร์สักเท่าไหร่ ทำให้การผลิตงานในแนวนี้ค่อนข้างหายาก

อย่างไรก็ตามเคยมีช่วงหนึ่งที่การศึกษาและถกเถียงในประเด็นประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทยมีความคึกคักเป็นอย่างยิ่ง นั่นก็คือช่วงทศวรรษ 2520-2530 ซึ่งมีการค้นคว้าในเรื่องพัฒนาการเศรษฐกิจไทย การก่อเกิดของระบบทุนนิยมและการเสื่อมและพังทลายของระบบศักดินา การก่อตัวของกระฎุมพีและกลุ่มทุนในสังคมไทย บทบาทของคนจีนอพยพกับการพาณิชย์ ความสำคัญของสนธิสัญญาเบาว์ริงกับการเปิดระบบเศรษฐกิจไทย การขุดลอกคูคลองและการตัดถนนกับการสร้างโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ การปรับตัวของชนชั้นนำศักดินาไทยกับการก่อตัวของระบบทุนนิยม ระบบทุนนิยมขุนนางไทย ฯลฯ เรียกว่าตามอ่านกันไม่หวาดไม่ไหว

ท่ามกลางความซบเซาของการถกเถียงเกี่ยวกับประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทย จึงเป็นเรื่องที่น่าดีใจที่มีหนังสือเล่มนี้ตีพิมพ์ออกมา

งานชิ้นนี้ไม่ได้กลับไปขุดเอกสารหอจดหมายเหตุหรือเอกสารชั้นต้นโดยตรง แต่ได้กลับไปอ่านงานวิจัยและหนังสือทางประวัติศาสตร์จำนวนมาก ผ่านเลนส์ของทฤษฎีเศรษฐศาสตร์การเมือง และพุ่งความสนใจไปที่ความเหลื่อมล้ำ จนสกัดออกมาเป็นบทวิเคราะห์และการตีความใหม่ที่น่าสนใจหลายประการเกี่ยวกับพัฒนาการของความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย

ข้อถกเถียงหลักของงานชิ้นนี้ ความขัดแย้งทางเศรษฐกิจคือปัจจัยหลักของความขัดแย้งทางการเมืองทั้งช่วงก่อนและหลังการปฏิวัติ พ.ศ. 2475 

การที่ผู้เขียนใช้ประเด็นความเหลื่อมล้ำเป็นตัวตั้ง ทำให้เรามองเห็นประวัติศาสตร์ในแง่มุมใหม่หลายอย่างที่น่าสนใจ กล่าวคือ หากมองจากมุมของเศรษฐศาสตร์การเมือง แรงจูงใจสำคัญของการสร้างรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ของรัชกาลที่ 5 นั้น มิใช่มีเป้าหมายเพียงเพื่อรวมศูนย์และกระชับอำนาจทางการเมืองเข้าสู่สถาบันกษัตริย์เท่านั้น แต่มีเป้าหมายสำคัญที่การรวมศูนย์ความมั่งคั่งเข้าสู่ราชสำนักด้วย การปฏิรูปการคลังจึงเป็นสิ่งที่รัชกาลที่ 5 ให้ความสำคัญอย่างสูงและดำเนินการเป็นสิ่งแรก ๆ ในการผลักดันการปฏิรูป เพื่อทำให้การจัดเก็บรายได้เข้าสู่รัฐที่อยู่ภายใต้อำนาจของสถาบันกษัตริย์นั้นทำได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยยิ่งขึ้น ซึ่งช่วยบั่นทอนอำนาจของขุนนางทั้งในส่วนกลางและเจ้าเมืองท้องถิ่นลงไป ในยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ความมั่งคั่งของรัฐส่วนกลางที่เพิ่มขึ้นก็เท่ากับความมั่งคั่งของราชสำนักที่เพิ่มขึ้นนั่นเอง

พระคลังข้างที่มีบทบาทสำคัญในการเป็นกลไกเพื่อเพิ่มความมั่งคั่งร่ำรวยให้กับราชสำนักในช่วงนั้น โดยงานชิ้นนี้ชี้ให้เห็นปมเงื่อนปัญหาสำคัญว่า ในขณะที่พระคลังข้างที่คือกองทุนเพื่อการลงทุนและสะสมความมั่งคั่งส่วนตัวของราชวงศ์ (private investment vehicle or private wealth fund) แต่ได้รายได้หลักนั้นมาจากเงินงบประมาณของรัฐ ซึ่งนี่คือลักษณะสำคัญของรัฐที่ยังไม่ได้เป็นรัฐแบบสมัยใหม่เต็มตัว กล่าวคือ ไม่ได้มีการแยกระหว่างทรัพย์สินส่วนตัวกับส่วนรวมของผู้ปกครอง ในรัฐแบบนี้ซึ่งนักวิชาการเรียกว่ารัฐอุปถัมภ์ (patrimonial state) ซึ่งผู้ปกครองยึดรัฐเป็นเสมือนสมบัติส่วนตัว ผู้ปกครองรัฐมิได้มาจากการเลือกของประชาชนและไม่ได้มีระยะเวลาดำรงตำแหน่งที่แน่นอน ทว่าสามารถดำรงอยู่ในอำนาจในตลอดไปและส่งต่ออำนาจให้สมาชิกในครอบครัว รัฐ (ซึ่งควรจะเป็นของส่วนรวม) กลายไปเป็นของผู้ปกครอง เมื่อเป็นเช่นนี้ผู้ปกครองจึงเป็นเจ้าของที่ดิน ทรัพย์สิน กระทั่งเจ้าชีวิตของคนที่อยู่ในสังกัดดินแดนรัฐนั้น ๆ

การไม่มีเส้นแบ่งแยกระหว่างส่วนตัว (private) และส่วนรวม (public) เช่นนี้เองที่ทำให้รัฐแบบอุปถัมภ์มีการคอร์รัปชัน ความเหลื่อมล้ำ และการใช้อำนาจตามอำเภอใจสูง เพราะความมั่งคั่งกระจุกตัวอยู่ในมือคนกลุ่มเล็ก ๆ กลุ่มเดียวที่ถืออาญาสิทธิ์ในการปกครองด้วย ปัญหาคือผู้ปกครองในรัฐแบบนี้ไม่ได้มีแนวคิดเรื่องการคอร์รัปชันด้วยซ้ำ เพราะในเมื่อเงินหลวงก็คือทรัพย์ส่วนตัวของผู้ปกครองที่แยกจากกันไม่ได้ จึงไม่มีแนวคิดว่าผู้ปกครองจะคอร์รัปชันเงินหลวงได้อย่างไร มีก็แต่แนวคิดว่าคนอื่น (เช่น ขุนนาง พ่อค้า ฯลฯ) จะมายักยอกเงินของผู้ปกครองเสียแต่เท่านั้น   

งานชิ้นนี้ชี้ว่าความมั่งคั่งของพระคลังข้างที่ในยุครัชกาลที่ 5 และรัชกาลที่ 6 นั้นอยู่ในรูปของที่ดินและอสังหาริมทรัพย์เป็นหลัก ความพยายามใดก็ตามที่จะมาปรับเปลี่ยนในเรื่องการถือครองและการใช้ที่ดินจึงเป็นบ่อเกิดของความขัดแย้ง ซึ่งทำให้เราเข้าใจชัดเจนขึ้นว่าเหตุใดหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง รัชกาลที่ 7 และชนชั้นนำเก่าจึงต่อต้านอย่างรุนแรงต่อแผนการปฏิรูปที่เรียกว่าเค้าโครงเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ ที่จะนำไปสู่การปรับเปลี่ยนโครงสร้างการถือครองที่ดินในสังคมไทย (จนทำให้ปรีดีต้องลี้ภัยออกนอกประเทศชั่วคราว) นอกจากนั้น งานชิ้นนี้ยังอธิบายให้เห็นถึงความขัดแย้งระหว่างคณะราษฎรกับรัชกาลที่ 7 ในประเด็นทางเศรษฐกิจอื่น ๆ อีก ที่สำคัญคือ ความพยายามที่จะเก็บภาษีมรดกของคณะราษฎร และการทำให้รัฐบาลเป็นผู้มีอำนาจในการบริหารพระคลังข้าง ซึ่งทั้งสองประเด็นถูกต่อต้านคัดค้านจากราชสำนักอย่างรุนแรงเปิดเผย จนนำไปสู่การแตกหักกันระหว่าง 2 ฝ่าย พระราชทรัพย์จึงเป็นหัวใจสำคัญของความขัดแย้งหลังการปฏิวัติ

การใช้มุมมองทางเศรษฐศาสตร์การเมือง ทำให้เรามีกรอบที่ชัดขึ้นในการมองความขัดแย้งช่วงการเปลี่ยนผ่านของรัฐไทย ในยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ สยามถูกปกครองด้วยระบอบคณาธิปไตยที่เป็นการปกครองของคนกลุ่มน้อยราชสำนักก็คือกลุ่มผลประโยชน์ (interest group) ที่กุมอำนาจและความมั่งคั่งสูงที่สุด จึงย่อมหวาดกลัวและไม่ต้องการให้มีการเปลี่ยนแปลงไปสู่ประชาธิปไตยที่จะทำให้มีการกระจายอำนาจและความมั่งคั่งจากชนชั้นนำไปสู่คนกลุ่มล่างในสังคม

ในตำราเรียนหรืองานวิชาการกระแสหลักมักจะอธิบายว่า การปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินในสมัยรัชกาลที่ 5  นั้นคือการสร้างรัฐสมัยใหม่ (modern state) และเป็นจุดเริ่มของกระบวนการพัฒนาให้ทันสมัย (modernization) แต่เมื่ออ่านงานชิ้นนี้จบลงจะยิ่งเห็นชัดว่ารัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่สร้างขึ้นนั้นยังมีลักษณะของการเป็นรัฐช่วงเปลี่ยนผ่าน มีทั้งลักษณะของรัฐแบบโบราณและรัฐสมัยใหม่ผสมผสานกัน โดยสิ่งที่ยังมีลักษณะของรัฐแบบโบราณคือแนวคิดที่ยังมองว่ารัฐคือสมบัติส่วนตัวของผู้ปกครอง และมองราษฎรว่าคือ ผู้อยู่ภายใต้การปกครองที่ไม่มีสิทธิและเสรีภาพอย่างสมบูรณ์ คือยังไม่เกิดแนวคิดว่าด้วยพลเมืองแบบสมัยใหม่ (citizenship) ที่รัฐต้องเคารพ โอบอุ้ม และพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนให้เจริญก้าวหน้า

สิ่งที่สะท้อนชัดเจนถึงความไม่เป็นรัฐสมัยใหม่ในช่วงรัชกาลที่ 5 ถึงรัชกาลที่ 7 คือ การจัดการศึกษาและสาธารณสุข ซึ่งเป็นเนื้อหาสำคัญของหนังสือเล่มนี้ สถิติในด้านการศึกษาชี้ว่ารัฐไทยสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไม่ได้มุ่งสร้างระบบการศึกษาทั่วไปแก่ประชากรของตน การจัดการศึกษาเพื่อคนส่วนใหญ่เพิ่งริเริ่มเมื่อ พ.ศ. 2440 หลังรัชกาลที่ 5 เสด็จประพาสยุโรป แต่ต้องใช้เวลาอีกถึง 24 ปีต่อมาที่การศึกษาขั้นพื้นฐานจะกลายเป็นการศึกษาภาคบังคับ รัฐไทยในยุคนั้นยังไม่มีแนวคิดเรื่องการพัฒนาทุนมนุษย์ (human capital) เป้าหมายหลักของการตั้งโรงเรียนและมหาวิทยาลัย (ซึ่งมีเพียงแห่งเดียว) คือมุ่งตอบสนองชนชั้นสูงและพัฒนาลูกหลานชนชั้นสูงให้เป็นผู้ปกครองของสังคม ส่วนการให้ศึกษาแก่ชนชั้นล่างเป็นไปอย่างจำกัดเพื่อความมั่นคงของรัฐเป็นหลัก

ในช่วงรัชกาลที่ 5 ถึงรัชกาลที่ 6 กระทรวงศึกษาธิการได้รับงบประมาณน้อยที่สุดในบรรดากระทรวงทั้งหมด (ยกเว้นเพียงกระทรวงการต่างประเทศ) และหากเปรียบเทียบกับการปฏิรูปสมัยเมจิของญี่ปุ่นในยุคเดียวกัน ซึ่งมักจะถูกนำมาเปรียบเทียบกับการปฏิรูปสมัยรัชกาลที่ 5 จะพบความแตกต่างอย่างยิ่งยวด ในปี พ.ศ. 2457 ญี่ปุ่นมีเด็กในวัยเรียนที่เข้าเรียนแล้วสูงถึง 98.5% ในขณะที่สยามมีเพียง 10% เท่านั้น ในด้านการสาธารณสุขก็เฉกเช่นเดียวกับการศึกษา รัฐไทยในยุคก่อน 2475 ยังไม่ได้มองว่าการรักษาพยาบาลและดูแลสุขภาพประชาชนเป็นหน้าที่พื้นฐานของรัฐ และเมื่อไม่มีมองว่าประชาชนคือพลเมืองที่สิทธิที่จะเรียกร้องจากรัฐได้ รัฐจึงจัดการสาธารณสุขในลักษณะสังคมสงเคราะห์หรือการกุศลมากกว่าในฐานะสวัสดิการทางสังคม ในขณะที่รายจ่ายภาครัฐส่วนใหญ่มุ่งไปที่การทหารและกิจการในราชสำนักเพื่อสร้างความมั่นคงให้กับกลุ่มผู้ปกครอง

ปัญหาการกระจุกตัวของความมั่งคั่งในกลุ่มผู้ปกครอง ปัญหาการเข้าไม่ถึงการศึกษาและสาธารณสุข บวกกับระบบกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ระบบภาษีและอากรที่เอื้อประโยชน์ให้กับชนชั้นสูง ทำให้สังคมไทยก่อน 2475 มีความเหลื่อมล้ำสูงทั้งในด้านสินทรัพย์และรายได้ ซึ่งผู้เขียนได้อธิบายเอาไว้อย่างละเอียดในแต่ละบทว่าประเด็นเหล่านี้ก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำอย่างไร จึงอยากชวนผู้อ่านที่สนใจหาหนังสือมาอ่านโดยละเอียด

งานของอภิชาตและอิสร์กุลชี้ว่า จุดเปลี่ยนสำคัญของระบบสวัสดิการสังคมทั้งการศึกษาและสาธารณสุข เกิดขึ้นเมื่อมีการปฏิวัติ 2475 ที่มีการเปลี่ยนแนวคิดมาสู่รัฐสมัยใหม่ ราษฎรถูกยกสถานะให้กลายเป็นพลเมืองที่มีสิทธิและเสรีภาพที่จะต้องได้รับดูแลและอุ้มชูโดยรัฐ อำนาจรัฐเริ่มถูกกระจายไปยังท้องถิ่น เกิดสถาบันทางการเมืองแบบใหม่เช่นการเลือกตั้งและรัฐสภาที่ทำให้อำนาจรัฐมีความจำเป็นต้องยึดโยงและตอบสนองกับประชาชนมากขึ้น รวมถึงแนวคิดชาตินิยมแบบใหม่ที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง ทำให้นโยบายของคณะราษฎรมุ่งไปที่การกระจายความมั่งคั่งไปสู่คนส่วนใหญ่ในสังคม โดยคณะราษฎรในฐานะกลุ่มผู้ปกครองใหม่พยายามปฏิรูปเศรษฐกิจเพื่อลดความเหลื่อมล้ำผ่าน 3 นโยบายสำคัญ คือ นโยบายการคลังด้านภาษีและรายจ่ายของรัฐ การถือครองที่ดิน และการจัดสวัสดิการสังคม โดยเฉพาะบริการด้านการศึกษาและสาธารณสุขของรัฐที่ขยายตัวไปอย่างกว้างขวางและรวดเร็วหลังการปฏิวัติ 2475

ฉะนั้นหลังการปฏิวัติ 2475 จึงเป็นยุคที่รัฐสมัยใหม่และความเป็นพลเมืองถือกำเนิดขึ้นอย่างแท้จริง และเป็นจุดเริ่มต้นของการแก้ไขปัญหาความไม่เสมอภาคทั้งในทางการเมืองและเศรษฐกิจ ทั้งนี้ บทเรียนสำคัญที่เราถอดจากประวัติศาสตร์ได้ก็คือ ความขัดแย้งทางการเมืองในสังคมไทยนั้นมีปัจจัยทางเศรษฐกิจเป็นปัจจัยสำคัญ โดยเฉพาะปมเงื่อนเรื่องการกระจุกและการกระจายความมั่งคั่ง ผ่านมาถึงปัจจุบันความเหลื่อมล้ำยังเป็นปัญหาหลักของสังคมไทยและนับวันช่องว่างทางรายได้และทรัพย์สินระหว่างกลุ่มคนที่มั่งคั่งและยากไร้ก็ถ่างกว้างมากขึ้นทุกที ซึ่งบทเรียนจากอดีตชี้ให้เราเข้าใจว่าการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำไม่อาจทำได้โดยไม่ปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์เชิงอำนาจและโครงสร้างทางการเมือง