ผังเมืองก็เรื่องของชาวบ้าน

ชาวบ้าน ชาวช่อง

รศ.ดร.บุญเลิศ วิเศษปรีชา

สำหรับคนที่อาศัยอยู่ในกรุงเทพฯ ช่วงนี้มีประเด็นที่เกี่ยวข้องกับชีวิตของคนกรุงเทพฯ แต่ไม่ค่อยจะได้รับความสนใจมากนัก สื่อก็ไม่ค่อยนำเสนอ เว้นแต่มีโฆษณาในทีวีบ้างก็คือ การเปิดรับฟังความเห็นร่างผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 4 ที่จัดให้มีขึ้นในวันที่ 23 – 24 ธันวาคม 2566 และวันที่ 6 มกราคม 2567

อาจารย์ พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ซึ่งจบมาทางด้านผังเมืองโดยเฉพาะ กล่าวสรุปไว้อย่างกระชับว่า “ผังเมือง คือรัฐธรรมนูญของท้องถิ่น” เพราะผังเมืองเป็นมากกว่าการกำหนดการใช้ที่ดิน แต่เป็นเรื่องของการต่อรองของคนในท้องถิ่นว่าต้องการเห็นเมืองพัฒนาไปในทิศทางไหน กระจายตัวอย่างไร

แต่น่าแปลกใจว่า กระแสความสนใจต่อร่างผังเมืองที่สำนักการวางผังเมืองและพัฒนาเมือง กรุงเทพมหานคร ยกร่างมา กลับมีน้อยมาก ต่างกับรัฐธรรมนูญของประเทศ ที่ประชาชนยังสนใจติดตามว่า รัฐธรรมนูญจะถูกแก้ไข ถูกฉีก ถูกร่างออกมาอย่างไร มีข้อถกเถียงทางสาธารณะว่า รัฐธรรมนูญนั้นมุ่งกีดกันฝ่ายใด และเอื้อให้เกิดการสืบทอดอำนาจของฝ่ายใดเป็นการเฉพาะหรือไม่

อย่างไรก็ดี หากย้อนกลับไปในช่วงไปในช่วงทศวรรษ 2520 – 2530 คนทั่วไปก็ไม่ได้สนใจกับรัฐธรรมนูญมากนัก คำพูดที่มักได้ยินขณะนั้นก็คือ เลือกใครเป็น ส.ส.ก็เหมือนเดิม ชีวิตของพวกเขาไม่ได้เปลี่ยนแปลง ใครจะเป็นรัฐบาล หรือรัฐธรรมนูญกำหนดว่าอย่างไร จึงไม่ค่อยเกี่ยวกับชีวิตชาวบ้าน

แต่หลังจากมีรัฐธรรมนูญปี 2540 การเลือกตั้งหลังปี 2540 พรรคไทยรักไทยมีส่วนสร้างความแตกต่างให้เห็นว่า การเลือกตั้งมีผลต่อการเลือกนโยบายของพรรคที่จะไปเป็นรัฐบาล เช่น โครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค และเมื่อมีการรัฐประหารฉีกรัฐธรรมนูญ พรรคการเมืองที่ประชาชนส่วนใหญ่เลือกแต่ถูกกีดกัน เพราะกติกาของรัฐธรรมนูญ เช่น ต้องอาศัยเสียง สว. ในการจัดตั้งรัฐบาล ประชาชนก็ยิ่งตื่นตัวและเห็นชัดว่า รัฐธรรมนูญมีส่วนกำหนดการจัดตั้งรัฐบาลที่กระทบกับชีวิตของพวกเขา

ดังนั้น ข้อสังเกตเบื้องต้นของผมก็คือ การที่คนกรุงยังไม่ค่อยสนใจร่างผังเมืองที่กำลังเปิดรับฟังความเห็น เพราะยังมองไม่เห็นว่า ผังเมืองกระทบกับพวกเขาอย่างไร ผังเมืองจึงเป็นแค่เรื่องในกระดาษที่ดูไกลตัวจากชีวิตของคนธรรมดา ซึ่งที่มาของความรู้สึกเช่นนี้ ไม่ใช่เพราะว่ามีการประชาสัมพันธ์น้อยเท่านั้น แต่ยังเกี่ยวกันพันประเด็นอื่น ที่ลึกไปกว่านั้น อย่างน้อย 3 ประเด็น

ประการแรก การพูดถึงเรื่องผังเมืองถูกทำให้เป็นเรื่องของผู้เชี่ยวชาญ แน่นอนว่า เรื่องผังเมืองย่อมสัมพันธ์กับข้อมูลเฉพาะทาง เช่น โครงสร้างพื้นฐาน ถนน ไฟฟ้า การระบายน้ำ พื้นที่สีเขียว รวมถึงศัพท์เฉพาะอย่างเช่นคำว่า อัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดินเพิ่มขึ้น (FAR) ยังไม่นับรวมรหัสสี เช่น สีเหลือง สีแดง สีม่วง สีเขียวลาย หรือคำย่ออย่าง ย.1 – ย.4 ย.5 – ย.7 ฯลฯ ทำให้คนที่ไม่ได้อยู่ในแวดวงผังเมือง รู้สึก “ขยาด” และไม่อยากไปยุ่งเกี่ยวด้วย
ดังนั้น ผมคิดว่า สิ่งแรกที่จะทำให้ผู้คนสนใจและอยากจะมาร่วมสนทนาในเรื่องผังเมืองก็คือ การอธิบายให้ประชาชนเข้าใจสาระสำคัญของผังเมืองด้วยภาษาที่ประชาชนสามารถเข้าใจและร่วมถกเถียงได้ ไม่ใช่ภาษาทางเทคนิคที่ทำให้ผู้เชี่ยวชาญ กลายเป็นผู้ผูกขาดในการถกเถียง ซึ่งเรื่องผังเมืองก็ไม่ใช่เรื่องซับซ้อนจนเกินความสามารถที่จะอธิบายให้ชาวบ้านชาวช่องเข้าใจได้

ผมขอเปรียบเทียบเรื่องรัฐธรรมนูญ ที่มีศัพท์แสงทางกฎหมาย แต่ก็ยังมีนักวิชาการ ที่อธิบายหลักกฎหมายให้ประชาชนเข้าใจได้ง่าย เพราะเห็นความสำคัญของการมีส่วนร่วมของประชาชน จนทุกวันนี้ประชาชนสามารถบอกได้ว่านักกฎหมายคนใดยึดหลักกฎหมาย หรือเป็นแค่ นิติบริกร อีกตัวอย่างหนึ่งก็คือ ในคราวยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 เมื่อ 26 ปี ที่แล้ว มีการนำระบบการเลือกตั้งแบบใหม่คือ ระบบบัญชีรายชื่อ มาใช้ร่วมกับระบบแบ่งเขต ก็มีข้อกังวลว่า ประชาชน จะสับสนหรือไม่ แต่เวลาที่ผ่านมาก็พิสูจน์ว่า ประชาชนสามารถเข้าใจและใช้สิทธิจากบัตรเลือกตั้งสองใบอย่างทรงประสิทธิภาพเพื่อตอบสนองเจตนารมณ์ทั้งระดับเขตและระดับชาติ

ประการที่สอง ที่ผ่านมา ประชาชนเห็นรูปธรรมน้อยเกินไปว่า ผังเมืองสามารถให้คุณให้โทษกับพวกเขาอย่างไร จึงรู้สึกว่าเป็นเรื่องไกลตัว ตรงกันข้าม มีคนบางส่วน เช่น นักธุรกิจในภาคอสังหาริมทรัพย์ นักพัฒนาที่ดิน จะติดตามอย่างใกล้ชิดว่า ผังเมืองแต่ละเขตออกมาอย่างไร การใช้ประโยชน์ในที่ดินแต่ละโซนมีข้อกำหนดอย่างไร เขตไหนจะสร้างได้แต่บ้านเดี่ยว สร้างคอนโดสูงไม่ได้ คนกลุ่มนี้จึงเป็นกลุ่มคนที่ตื่นตัว กับการเปลี่ยนสีของผังเมือง
ในทำนองเดียวกัน หากประชาชน เห็นว่าผังเมืองกระทบกับพวกเขา เช่น สส.และประชาชนในเขตหนองจอก ลาดกระบัง ตั้งคำถามว่า ในร่างผังเมือง กำหนดให้ พื้นที่ด้านตะวันออกของกรุงเทพมหานคร คือ เขตลาดกระบัง หนองจอง เป็นพื้นที่รับน้ำ นั้น ได้สอบถามคนในพื้นที่หรือไม่ ว่าพวกเขายินดีเป็นพื้นที่รับน้ำหรือไม่ และคนในพื้นที่จะต้องทนรับน้ำแทนคนกรุงเทพฯ ชั้นในไปอีกนานขนาดไหน ขณะที่ความเจริญด้านอื่น อย่าง โรงเรียน โรงพยาบาลก็ไม่ได้กระจายมาให้พื้นที่โซนนี้

การตื่นตัวข้างต้นสะท้อนให้เห็นว่า หากประชาชนเห็นว่า ผังเมืองกระทบกับพวกเขาอย่างไร ความตื่นตัวย่อมตามมา มากไปกว่านั้น ผมคิดว่า ข้อถกเถียงว่า ลาดกระบัง หนองจอง ควรเป็นพื้นที่รับน้ำ หรือไม่ อย่างไร ยังสะท้อนให้เห็นปัญหาสำคัญของการจัดการเมือง แต่ไม่ค่อยถูกพูดถึง รวมถึง ร่างผังเมืองนี้ด้วย นั่นก็คือ ปัญหาความเหลื่อมล้ำในเมือง
คำถามที่ควรถามผู้วางผังเมืองก็คือ ร่างผังเมืองที่กำหนดให้เขตลาดกระบังหนองจอกเป็นพื้นที่รับน้ำนั้น มีฐานคิดข้อมูลเหตุผลอย่างไร เพราะต่อไปน้ำท่วมในพื้นที่เขตลาดกระบัง จะไม่ใช่ท่วมเพราะ “ธรรมชาติ” แต่เพราะ “ถูกกำหนด” ให้รับน้ำท่วมแทนพื้นที่ชั้นในที่ถูกปกป้องอย่างดีเพราะไม่อยากให้ย่านธุรกิจถูกน้ำท่วม คำถามต่อไปก็คือ เป็นธรรมกับคนในพื้นที่นี้หรือไม่ และท้ายที่สุดหากจำเป็นให้น้ำต้องผ่านทางพื้นที่นี้ แล้ว พวกเขาจะได้รับการเยียวยา ชดเชย ที่เป็นธรรมอย่างไร คำถามเหล่านี้ ยังไม่ถูกสะท้อนในร่างผังเมือง

ในทางกลับกัน ผมอยากชี้ให้เห็นว่า สำหรับคนที่ “หาช่อง” กับผังเมืองเป็น จะสามารถใช้ประโยชน์จากข้อกำหนดของผังเมืองได้ รูปธรรมที่ชัดเจนอันหนึ่งก็คือ โดยหลักการผังเมืองจะมีข้อกำหนดว่า ในพื้นที่หนึ่ง ควรสร้างอาคารสูง ได้หนาแน่นขนาดไหน จะมีพื้นที่อาคารรวมต่อขนาดที่ดินในสัดส่วนเท่าไร ในภาษาอังกฤษเรียกว่า Floor Area Ratio (FAR)พูดให้เห็นภาพก็คือ ในขนาดที่ดินเท่ากัน ยิ่งได้ FAR สูง ก็สามารถสร้างอาคารได้หลายชั้น
แต่ผังเมืองมีการให้โบนัสเรียกว่า FAR Bonus คือ ถ้าโครงการพัฒนาใดทำสิ่งใดสิ่งหนึ่งให้กับสาธารณะ ก็จะได้ สัดส่วน FAR เพิ่มเป็นโบนัส หรือสร้างอาคารได้หลายชั้นมากขึ้น

เงื่อนไขที่จะทำให้สร้างอาคารหลายชั้นมากขึ้น ได้แก่

1) การจัดให้มีพื้นที่โล่งเพื่อประโยชน์สาธารณะหรือสวนสาธารณะ

2) การจัดให้มีที่จอดรถยนต์เพื่อเปลี่ยนถ่ายการสัญจรบริเวณสถานีรถไฟฟ้าขนส่งมวลชน

3) การจัดให้มีที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้น้อย

4) การจัดให้มีที่กักเก็บน้ำฝน

5) การจัดให้มีอาคารเขียวหรืออาคารประหยัดพลังงาน

ที่ผ่านมา บริษัทเอกชนมักจะขอโบนัสเพิ่มจาก การจัดพื้นที่โล่งเพื่อประโยชน์สาธารณะ แต่หากไปดูในทางปฏิบัติ มีไม่น้อยที่พื้นที่โล่งหน้าอาคารเป็นไปเพื่อให้อาคารดูมีภูมิทัศน์สวยงาม แต่คนทั่วไปก็ยังรู้สึกว่า ที่ว่างนั้นเป็นของบริษัทเอกชนมากกว่า เป็น “พื้นที่สาธารณะ” แปลว่า เอกชนสามารถหาช่องที่จะได้ประโยชน์จากกติกาผังเมืองได้
ในทางกลับกัน แทบไม่มีโครงการใดเลยที่จะขอ FAR Bonus จากเงื่อนไขข้อ 3) การจัดที่อยู่อาศัยให้ผู้มีรายได้น้อย อาจเพราะจะหารายได้ได้น้อยลง หรือทำให้โครงการหรู เสียภาพลักษณ์ เพราะปะปนกับผู้มีรายได้น้อย ทั้ง ๆ ที่ ในต่างประเทศอย่างประเทศอังกฤษ ท้องถิ่นใช้ผังเมืองเป็นเครื่องมืออย่างสำคัญในการกำกับการพัฒนาแต่ละพื้นที่ ไม่ใช่แค่พิจารณาด้านโครงสร้างพื้นฐาน และสิ่งแวดล้อมเท่านั้น แต่คำนึงถึงความเหลื่อมล้ำ จึงมักจะมีข้อกำหนดว่าจะต้องมีสัดส่วนที่อยู่อาศัยแก่ผู้มีรายได้น้อยจึงอนุมัติโครงการพัฒนา

หากการวางผังเมืองบ้านเรา สามารถเป็นเครื่องมือในการลดความเหลื่อมล้ำในสังคมเมืองได้ ชาวเมืองทั้งหลายจะตระหนักถึงความสำคัญของผังเมืองอย่างแน่นอน

ประการสุดท้าย ผมคิดว่า มีคนได้ประโยชน์จากการทำให้ประชาชนไม่สนใจเรื่องผังเมือง เหมือนกับเมื่อสัก สามสิบปีที่แล้ว ที่ประชาชนถูกทำให้คิดว่า การเมืองเป็นเรื่องไกลตัว ทำให้ไม่ตื่นตัว ไม่ตรวจสอบนักการเมือง จึงมีแต่นักการเมืองที่ “เล่น” การเมือง แบ่งปันอำนาจและผลประโยชน์ในแวดวงของคนที่จำกัด

ทำนองเดียวกัน หากประชาชนตื่นตัวมากขึ้น เข้าใจผังเมืองมากขึ้น ตระหนักถึงสิทธิที่จะมีส่วนร่วมกำหนดชีวิตเมือง (the right to the city) ที่ถามหาเมืองที่เป็นธรรม (just city) คนที่ได้ประโยชน์จากการพัฒนาเมืองในทิศทางที่ คนรวยยิ่งได้ประโยชน์มาก ก็จะถูกเรียกร้องให้ต้องกระจายและแบ่งปันมากขึ้น

ดังนั้น ถึงเวลาที่ประชาชนต้องตระหนักว่า ผังเมืองก็เรื่องของเรา