ประวัติศาสตร์ฉบับย่อสว.ไทย และการสงวนไว้สำหรับชนชั้นนำ

ในความเคลื่อนไหว

รศ.ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ

หากเราย้อนกลับไปใคร่ครวญประวัติศาสตร์ของวุฒิสภาในประเทศไทย หรือที่เรียกกันอย่างง่าย ๆ ว่า สภาสูง นั้น ก็จะช่วยทำให้เราเข้าใจพัฒนาการประชาธิปไตยอันผกผันและผันผวนของประเทศไทย

หากมองในภาพรวมจากหลักฐานทางประวัติศาสตร์และพฤติกรรมของวุฒิสมาชิกของไทยตั้งแต่อดีต เราสามารถสรุปได้ไม่ยากว่า วุฒิสภาเกือบทุกชุดทำหน้าที่เป็นกลไกรักษาอำนาจและผลประโยชน์ของชนชั้นนำ มากกว่าผลประโยชน์สาธารณะของประชาชน เพราะเกือบทุกชุดมาจากการแต่งตั้งของรัฐบาลที่มีอำนาจ ณ ขณะนั้น มีวุฒิสภาเพียงบางชุดเท่านั้นที่มีความยึดโยงกับประชาชนและมาจากการเลือกตั้ง

ในห้วงยามที่วุฒิสภาชุดปัจจุบันกำลังจะหมดวาระลง และสังคมไทยจะเข้าสู่กระบวนการของการแสวงหาวุฒิสมาชิกชุดใหม่ ในเวลาหัวเลี้ยวหัวต่อนี้นับเป็นโอกาสสำคัญที่เราจะย้อนกลับไปพิจารณาที่มาและที่ไปของวุฒิสภาไทยกว่าที่จะเดินทางมาถึงปัจจุบัน

กำเนิดสภาสูงไทย

หากจะกล่าวถึงจุดกำเนิดของวุฒิสภา ก็ต้องกล่าวถึงจุดกำเนิดของรัฐสภาไทย ซึ่งเป็นผลผลิตของการปฏิวัติประชาธิปไตยที่นำโดยคณะราษฎรในการปฏิวัติ 24 มิถุนายน 2475 การเปลี่ยนแปลงการปกครองดังกล่าวซึ่งมุ่งหมายให้อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน นำมาซึ่งสถาบันทางการเมืองพื้นฐานในระบอบประชาธิปไตยซึ่งไม่เคยมีอยู่ก่อนหน้านั้น ได้แก่ รัฐธรรมนูญ การเลือกตั้ง และรัฐสภา อย่างไรก็ตาม คณะราษฎรและผู้ที่มีบทบาทในการร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับแรก 27 มิถุนายน 2475 และฉบับที่สอง 10 ธันวาคม 2475 ได้กำหนดให้ประเทศไทยใช้ระบบสภาเดียว คือ สภาผู้แทนราษฎร (แต่แบ่งสมาชิกเป็นสองประเภท) โดยไม่มีสภาสูงแต่อย่างใด

ทั้งนี้ แนวความคิดของกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ณ ขณะนั้น รวมถึงปรีดี พนมยงค์ ซึ่งเป็นมันสมองของคณะราษฎรมองว่า การมีสภาเดี่ยวนั้นสอดคล้องกับระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่จะตอบสนองเจตจำนงของประชาชนมากที่สุด นอกจากนั้นยังทำให้การดำเนินงานของฝ่ายนิติบัญญัติเป็นไปโดยรวดเร็ว ไม่ล่าช้า ที่สำคัญประเทศไทยไม่ได้มีธรรมเนียมประเพณีบังคับเฉกเช่นบางประเทศที่มีเหตุผลทางประวัติศาสตร์ที่ทำให้ต้องมีสภาสูงแต่อย่างใด (เช่น สภาขุนนางซึ่งเป็นพื้นที่รองรับอภิสิทธิ์ชนคนชั้นสูง อย่างในประเทศอังกฤษ) ฉะนั้น ตลอดระยะเวลาเกือบ 15 ปีแรกของประชาธิปไตยในสยาม จึงยังไม่มีการก่อกำเนิดของวุฒิสภาขึ้นมาประกบสภาล่าง

แล้วระบบสภาคู่ที่มีทั้งสภาล่างและสภาสูงถูกนำมาใช้ครั้งแรกในช่วงใด? คำตอบคือ รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 โดยรัฐธรรมนูญฉบับนี้ริเริ่มจัดทำภายใต้บรรยากาศที่ประเทศเพิ่งพ้นจากสงครามโลกครั้งที่ 2 อำนาจเปลี่ยนมือจากกลุ่มของจอมพล ป. มาสู่ขั้วการเมืองที่จับมือกันเป็นพันธมิตรชั่วคราวระหว่างกลุ่มของนายปรีดี พนมยงค์ และกลุ่มอนุรักษนิยม/รอยัลลิสต์ มีการผลัดเปลี่ยนนายกฯ ขึ้นมาดำรงตำแหน่งหลายคนและรัฐบาลมีอายุสั้นเนื่องจากความไร้เสถียรภาพทางการเมือง อย่างไรก็ตาม ในช่วงเปลี่ยนผ่านนี้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งริเริ่มตั้งแต่สมัยที่นายควง อภัยวงศ์ และ ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช เป็นนายกรัฐมนตรี แต่มาแล้วเสร็จในจังหวะที่ปรีดีดำรงตำแหน่งหัวหน้ารัฐบาล

รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 ให้กำเนิดระบบสองสภาหรือสภาคู่เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ไทย คือ สภาล่างที่เรียกว่าสภาผู้แทน และสภาสูงที่ใช้ชื่อว่า “พฤฒสภา” ทั้งนี้กำหนดให้สมาชิกของทั้งสองสภาต้องมาจากการเลือกตั้งของประชาชน เพียงแต่สมาชิกจากสภาผู้แทนฯ มาจากการเลือกตั้งทางตรง ส่วนสมาชิกพฤฒสภามาจากการเลือกตั้งทางอ้อมของประชาชน ทั้งยังระบุให้สมาชิกพฤฒสภาต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ และกำหนดจำนวนสมาชิกพฤฒสภาให้มีเพียง 80 คน ซึ่งเป็นจำนวนที่ต่ำกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนฯ ที่มี 178 คน และมีการกำหนดคุณสมบัติทั้งด้านอายุและการศึกษาไว้สูงคือ อายุไม่ต่ำกว่า 40 ปีและจบการศึกษาระดับปริญญาตรีหรือเทียบเท่า

ผู้ร่างรัฐธรรมนูญให้เหตุผลว่าที่ต้องมีพฤฒสภาขึ้นมาควบคู่สภาผู้แทน ก็เพื่อให้ทำหน้าที่ตรวจสอบ กลั่นกรอง ให้คำแนะนำปรึกษา และยับยั้งการใช้อำนาจหน้าที่ของสภาผู้แทน โดยเฉพาะในด้านนิติบัญญัติ และควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรี คล้ายกับหน้าที่ของพี่เลี้ยงที่คอยประคับประคองดูแลการทำงานของสภาผู้แทนให้เรียบร้อยในช่วงที่ประชาธิปไตยยังคงไม่ได้ตั้งมั่นแข็งแรง

ในระยะเริ่มแรกรัฐธรรมนูญกำหนดบทเฉพาะกาลเกี่ยวกับการเลือกตั้งพฤฒสภา ให้สภาผู้แทนราษฎรทั้งประเภทที่ 1 และประเภทที่ 2 ที่ดำรงตำแหน่งอยู่ก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ประกอบกันเป็น “องค์การเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภา” ชั่วคราวไปก่อน เพื่อเลือกตั้งพฤฒสภาในระหว่างที่ยังไม่มีสภาผู้แทนชุดใหม่ ซึ่งเมื่อรัฐธรรมนูญครบกำหนด 3 ปี พฤฒสมาชิกก็ต้องออกไปครึ่งหนึ่ง โดยผู้ที่จะเป็นแทนในตำแหน่งว่างก็จะเป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมา และต่อมาอีก 3 ปี พฤฒสมาชิกก็จะมาจากกลุ่มที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมาทั้งหมด

การเลือกตั้งพฤฒสภาครั้งแรกของไทย (ตามบทเฉพาะกาล) เกิดขึ้นในวันที่ 24 พฤษภาคม พ.ศ. 2489 ที่พระที่นั่งอนันตสมาคม อย่างไรก็ตาม พฤฒสภาชุดเฉพาะกาลนี้ก็มีอายุสั้นมาก เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้ถูก “ฉีก” โดยคณะรัฐประหารที่นำโดยพลโทผิณ ชุณหะวัณ ในวันที่ 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490

ด้วยเหตุนี้ การมีพฤฒสภาที่จะให้ประชาชนเลือกตั้งอย่างสมบูรณ์ก็ยังไม่ได้ใช้จริง

ปรีดีเคยแสดงความเห็นว่าตนไม่เห็นด้วยกับการมีสองสภา เนื่องจากเห็นว่าการมีสภาผู้แทนราษฎรสภาเดียวที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนจะสอดคล้องกับความเป็นประชาธิปไตยมากกว่าสภาคู่ แต่ก็ไม่คัดค้านข้อเสนอของกรรมการร่างรัฐธรรมนูญส่วนใหญ่ที่ต้องการให้มีสองสภา ทั้งนี้ปรีดีเสนอว่า หากจะต้องใช้ระบบสองสภาก็ขอให้ทั้งสองสภานั้นมาจากการเลือกตั้งของประชาชน

ที่สำคัญปรีดีย้ำว่า สมาชิกพฤฒสภาต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ เหตุผลก็เพื่อป้องกันไม่ให้รัฐบาลตั้งข้าราชการที่อยู่ใต้บังคับบัญชาของรัฐบาลมาเป็นฐานอำนาจ ซึ่งจะทำให้รัฐบาลที่เป็นฝ่ายบริหารมีอำนาจเหนือฝ่ายนิติบัญญัติได้

แต่สุดท้าย ข้อหวั่นเกรงที่ว่าสภาสูงจะกลายมาเป็นฐานอำนาจของรัฐบาลก็เกิดขึ้นจริงในการรัฐประหาร 2490

รัฐประหาร 2490 จุดเริ่มต้น ‘วุฒิสภาอำนาจนิยม‘

จุดเปลี่ยนที่สำคัญอย่างยิ่งยวดของวุฒิสภาที่คนไทยคุ้นเคย คือ การยึดอำนาจล้มล้างการปกครองแบบประชาธิปไตยในปี 2490 คณะรัฐประหารของนายพลทั้งในและนอกราชการได้ถือกำเนิดสิ่งที่เรียกว่าวงจรอุบาทว์ในการเมืองไทย คือ การแทรกแซงทางการเมืองของกองทัพเพื่อฉีกกติกาทุกครั้งที่พวกเขากำลังสูญเสียอำนาจ และการรัฐประหาร 2490 นี่เองที่เป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของระบบรัฐสภาไทย เนื่องจากมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) ในปี พ.ศ. 2490 โดยกำหนดให้มีระบบสองสภา แต่เปลี่ยนชื่อจาก “พฤฒสภา” เป็น “วุฒิสภา” และหลังจากนั้นรัฐธรรมนูญทุกฉบับก็คงระบบสองสภาเอาไว้ และใช้ชื่อเรียกสภาสูงว่า วุฒิสภามาจนถึงปัจจุบัน

ที่กล่าวว่าเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญ เพราะรัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดให้วุฒิสภามาจากการแต่งตั้งทั้งหมด แทนที่จะมาจากการเลือกตั้งของประชาชน หลังจากนั้นอีกหลายทศวรรษ จึงเกิดปรากฏการณ์ที่นายกฯ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นผู้นำกองทัพได้อาศัยกติกาที่ไม่เป็นประชาธิปไตยนี้ตั้งพวกพ้อง เพื่อนฝูง และผู้ใต้บังคับบัญชามาดำรงตำแหน่งวุฒิสมาชิก เพื่อเป็นฐานค้ำจุนอำนาจของตน ในช่วงแรกของระบอบอำนาจนิยมวุฒิสมาชิกส่วนใหญ่เป็นข้าราชการและอดีตข้าราชการที่อยู่ภายใต้เครือข่ายอุปถัมภ์ของคณะรัฐประหาร ต่อมาเมื่อกองทัพปรับตัวเข้าสู่ยุคประชาธิปไตยครึ่งใบ ผู้นำกองทัพและคณะรัฐประหารก็ใช้ตำแหน่งวุฒิสมาชิกเป็นช่องทางขยายเครือข่ายอุปถัมภ์ของตนเพื่อผนวกชนชั้นนำกลุ่มอื่น ๆ ให้เข้ามาเป็นพวกด้วย เช่น ผู้นำภาคธุรกิจ กลุ่มทุนผูกขาด เจ้าพ่อท้องถิ่น ผู้บริหารมหาวิทยาลัย สื่อมวลชน เป็นต้น

ในช่วงปี 2490-2540 วุฒิสภาจึงทำหน้าที่สำคัญสามประการคือ ค้ำจุนระบอบการเมืองแบบอำนาจนิยมเผด็จการ สอง ปกป้องอำนาจและผลประโยชน์ของผู้มีอำนาจ และ สาม รักษาระเบียบเศรษฐกิจการเมืองแบบคณาธิปไตยที่ผลประโยชน์และอำนาจผูกขาดอยู่ในกลุ่มอภิสิทธิ์ชน

สู่ยุคสมัยแห่งความสัมพันธ์ทางอำนาจที่เปลี่ยน(ไม่)ผ่าน

จุดเปลี่ยนสำคัญอีกครั้งที่นำพาเรามาสู่การค้นหาจุดลงตัวของวุฒิสภาในยุคปัจจุบัน คือ รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ซึ่งกำหนดให้วุฒิสภามาจากการเลือกตั้งทั้งหมด เพราะเล็งเห็นแล้วว่าวุฒิสมาชิกจากการแต่งตั้งที่ผ่านมาทำหน้าที่สำคัญในการสกัดขัดขวางการเติบโตของประชาธิปไตย มีการออกแบบกติกาการเลือกตั้งวุฒิสมาชิกและกำหนดคุณสมบัติของวุฒิสมาชิกให้ต่างจากสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งแม้จะมีจุดอ่อนข้อบกพร่องบางประการที่ถกเถียงกันได้ (ส่วนตัวผู้เขียนเห็นว่าเราสามารถออกแบบระบบเลือกตั้งวุฒิสมาชิกให้ดีกว่ารัฐธรรมนูญปี 2540 ได้) แต่การยกเลิกระบบแต่งตั้งมาสู่ระบบเลือกตั้งโดยตรงทั้งหมดถือว่ามาถูกทางแล้ว แม้วุฒิสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งชุดนี้จะยังไม่ใช่วุฒิสมาชิกในฝันของประชาชน แต่ก็เป็นจุดเริ่มต้นของการทำให้สภาสูงมีความยึดโยงกับประชาชน และทำให้วุฒิสภามีความหลากหลายมากขึ้นกว่าในยุคที่มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด

รัฐธรรมนูญ 2550 ที่กำหนดให้วุฒิสมาชิกมาจากการเลือกตั้งครึ่งหนึ่งและแต่งตั้งครึ่งหนึ่งจึงถือเป็นการก้าวถอยหลัง ไม่ต้องพูดถึงบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญ 2560 ที่กำหนดให้คณะรัฐประหารที่นำโดยพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา มีอำนาจในการแต่งตั้งวุฒิสมาชิกจนนำมาสู่รอยด่างพร้อยของการเมืองไทยดังที่ประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศได้ประจักษ์ถึงบทบาทของวุฒิสมาชิกในการสกัดขัดขวางเจตนารมย์ของประชาชนหลังการเลือกตั้ง 2566 อย่างชัดแจ้งแล้ว 

ณ วันนี้ เรากำลังอยู่ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อสำคัญที่กำลังจะมีวุฒิสภาชุดใหม่ ตามกติการัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งกำหนดให้วุฒิสมาชิกมาจากการคัดเลือกกันเองของกลุ่มคนที่เสียเงินไปลงสมัคร (ตามกลุ่มอาชีพ) มิใช่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนทั้งประเทศ ขัดกับหลักประชาธิปไตยอย่างชัดเจน กติกาการคัดเลือกที่ซับซ้อนเข้าใจยากและกีดกันประชาชนส่วนใหญ่ออกไปจากกระบวนการสะท้อนเจตนาของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ต้องการลดทอนอำนาจของประชาชนในการกำหนดว่าใครควรจะได้เป็นวุฒิสมาชิก ซึ่งสะท้อนอย่างชัดเจนว่า ชนชั้นนำอนุรักษนิยมยังคงต้องการสงวนเวทีวุฒิสภาไว้ให้เป็นกลไกค้ำจุนอำนาจของตน

มีผู้เชี่ยวชาญหลายท่านเสนอว่าสังคมไทยยังต้องคงให้มีสภาสูงไว้เพื่อ “ประนอมอำนาจ” กับชนชั้นนำ เพื่อให้ชนชั้นนำรู้สึกว่าตนเองยังคงมีที่ยืนในเวทีอำนาจผ่านสว. ชนชั้นนำจะได้ไม่รู้สึกว่าอำนาจของพวกเขาถูกเบียดขับออกจากเวทีไปโดยสิ้นเชิง แต่ผู้เขียนมองในทางตรงกันข้าม ปัญหาของการเมืองไทยมิใช่ว่าประชาชนไม่ยอมประนอมอำนาจกับชนชั้นนำ แต่ชนชั้นนำต่างหากที่ไม่ยอมประนีประนอมและปรับตัวเข้าหาประชาชน ยังคงใช้ทุกวิถีทางและเครื่องมือทั้งในระบบและนอกระบบเพื่อขัดขวางพัฒนาการของประชาธิปไตย และวุฒิสภาคือหนึ่งในเครื่องมือสำคัญของชนชั้นนำตลอดประวัติศาสตร์ที่ผ่านมา

สว. คือ จิ๊กซอว์ตัวหนึ่ง

การประนอมอำนาจ ไม่จริง