ถึงเวลารื้อสร้างกกต.

ในความเคลื่อนไหว

ประจักษ์ ก้องกีรติ

คงปฏิเสธไม่ได้ว่า ไม่มีช่วงเวลาใดที่คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ถูกตั้งคำถามจากสังคมอย่างหนักและกว้างขวางเท่ากับในห้วงเวลาปัจจุบัน

กกต. เป็นหนึ่งในองค์กรอิสระที่ถูกสร้างและออกแบบโดยผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 เพื่อมุ่งหวังให้เป็นองค์กรจัดการเลือกตั้งที่มีความอิสระ เป็นกลาง มีประสิทธิภาพ และเที่ยงธรรมกว่ากระทรวงมหาดไทยซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการจัดการเลือกตั้งอยู่แต่เดิมก่อนที่จะมีการปฏิรูปการเมือง ฉะนั้นหากพิจารณาในแง่พัฒนาการขององค์กรก็ต้องถือว่ากกต. เป็นสถาบันทางการเมืองใหม่ที่ไม่ได้มีประวัติศาสตร์รากฐานยาวนานนัก คือก่อตั้งมายังไม่ถึง 3 ทศวรรษ

จากความมุ่งหมายที่อยากเห็นประเทศไทยมีองค์กรจัดการเลือกตั้งที่โปร่งใสเที่ยงธรรมในช่วงปี 2540 ปัจจุบันคงต้องยอมรับว่าความมุ่งหมายดังกล่าวนั้นล้มเหลว การทำงานของกกต. ถูกวิพากษ์วิจารณ์จากสาธารณะในระดับที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน ที่สำคัญคือ ผู้ที่วิจารณ์การทำงานของกกต. นั้นมาจากทุกเฉดสีและขั้วทางการเมือง ทั้งฝ่ายเสรีนิยมประชาธิปไตย และฝ่ายอนุรักษนิยม และมาจากบุคคลหลากหลายกลุ่มตั้งแต่องค์กรประชาสังคม นักวิชาการ สื่อ ภาคเอกชน นักการเมืองทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้าน อดีตกกต. ผู้พิพากษา รวมถึงบุคคลที่เคยดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระอื่น ๆ ก็ลุกขึ้นมาแสดงความคิดเห็น และวิตกกังวลต่อคุณภาพการทำหน้าที่ของกกต. อย่างพร้อมเพรียงกัน

สถาบันทางการเมืองทั้งหลายไม่ว่าจะเป็นองค์กรจัดการเลือกตั้ง หรือองค์กรใดก็ตามที่เป็นองค์กรสาธารณะจะดำรงอยู่ได้อย่างมีความหมายต้องมีคุณสมบัติอย่างน้อย 4 ประการคือ มีประสิทธิภาพในการทำงาน มีความโปร่งใสในกระบวนการดำเนินงาน มีความพร้อมรับผิดต่อสาธารณชน (หรือยอมรับการตรวจสอบ) หากทำงานผิดพลาด และได้รับความไว้วางใจจากประชาชน หากขาดไร้ซึ่งคุณสมบัติข้อใดข้อหนึ่งสถาบันดังกล่าวย่อมประสบกับภาวะเสื่อมถอย และหากขาดแคลนซึ่งคุณสมบัติทั้ง 4 ข้อพร้อมกัน ก็ย่อมตกอยู่ในสภาวะที่ทางวิชาการเรียกว่า ความผุพังเชิงสถาบัน (institutional decay)

องค์กรอิสระของไทยเกือบทั้งหมด รวมถึงกกต. ใกล้เคียงกับการตกอยู่ในภาวะความเสื่อมทรุดและผุพังดังนิยามข้างต้น โดยเฉพาะในมิติความศรัทธา ความไว้วางใจ และความเชื่อมั่นของประชาชน

จากการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรปี 2562 ต่อเนื่องมาจนถึงการเลือกตั้งทั่วไปปี 2569 วิกฤตศรัทธาต่อกกต. เพิ่มสูงขึ้นตามลำดับ เมื่อมาสำทับด้วยการเลือกสมาชิกวุฒิสภา (สว.) ครั้งล่าสุดในปี 2567 ความเชื่อมั่นของประชาชนต่อการปฏิบัติงานของกกต. ยิ่งลดต่ำลงไปกว่าเดิม

ฟางเส้นสุดท้ายที่ฉุดวิกฤตความศรัทธาของสาธารณชนต่อกกต. คือมติของกกต. เมื่อวันที่ 14 ก.ย. 2569 ที่กกต. มีมติเสียงข้างมากส่งฟ้อง “คดีฮั้วเลือก สว. 2567” เพียงแค่ 77 คน จากผู้ถูกร้อง 427 คน

มติกกต. ดังกล่าวนำไปสู่เสียงวิจารณ์อย่างกว้างขวางจากสังคม และแรงกระเพื่อมทางการเมือง ไม่มีใครทราบว่าผลลงเอยสุดท้ายของคดีฮั้วเลือกสว. นี้จะจบลงอย่างไร แต่สิ่งที่ปฏิเสธไม่ได้คือความเสื่อมทรุดเชิงสถาบันขององค์กรอิสระอย่างกกต.

ทางออกระยะยาวของการรื้อฟื้นความไว้วางใจของประชาชนต่อกกต. ซึ่งย่อมรวมถึงการปรับปรุงคุณภาพของการเลือกตั้งไทยให้สุจริตเที่ยงธรรมมีอยู่หนทางเดียว คือการปฏิรูปกกต. อย่างจริงจังและเป็นระบบ

ถึงเวลาที่สังคมไทยต้องอาศัยห้วงเวลาแห่งวิกฤตศรัทธานี้มาผลักให้เกิดการออกแบบองค์กรที่จะมาจัดการเลือกตั้งเสียใหม่ ซึ่งมีหลายมิติที่จะต้องมาช่วยกันขบคิด

เบื้องต้น ผู้เขียนขอเสนอเพียง 3 มิติหลักเป็นจุดตั้งต้นในการรื้อสร้างออกแบบกกต. ใหม่ คือโครงสร้าง ที่มา และขอบเขตอำนาจ เพื่อนำไปสู่การถกเถียงในรายละเอียดต่อไปในอนาคต

โครงสร้าง : ปรับกกต. ให้เล็กลง

รัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดให้กกต. มี 7 คน อยู่วาระเดียว 7 ปี จากที่แต่เดิมในรัฐธรรมนูญ 2540 กำหนดให้มีกกต. เพียง 5 คน นอกจากนั้น ในแง่ขนาดขององค์กร กกต. กลายเป็นองค์กรที่มีขนาดใหญ่โตขึ้น ทั้งในแง่งบประมาณ จำนวนบุคลากร โดยมีโครงสร้างสำนักงานทั้งส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ซึ่งในด้านขนาดและโครงสร้างการบริหารสามารถเปรียบกกต. ได้กับส่วนราชการระดับกรม โดยกกต. มีขนาดใกล้เคียง หรือใหญ่กว่ากรมของกระทรวงหลายแห่งเสียด้วยซ้ำ

ข้อเสนอคือ ควรปรับให้กกต. มีขนาดที่เล็กลง (ซึ่งจะสอดคล้องกับข้อเสนอให้ปรับลดบทบาทและขอบเขตอำนาจที่จะกล่าวต่อไป) ไม่ให้องค์กรที่ความใหญ่โตเทอะทะซึ่งมีความเสี่ยงต่อการกลายสภาพเป็นองค์กรราชการที่มีวัฒนธรรมการทำงานแบบราชการ โดยจำนวนคณะกรรมการควรปรับลดให้เหลือ 5 คน ตามรัฐธรรมนูญปี 2540 ซึ่งมีความกระชับและเหมาะสมอยู่แล้ว และสำนักงานในส่วนภูมิภาคควรปรับโครงสร้างให้เล็กลง

นอกจากปรับลดจำนวนให้กะทัดรัด ควรต้องปรับแก้โครงสร้างการทำงานของกรรมการกกต. ด้วย โดยกลับไปใช้การออกแบบในรัฐธรรมนูญ 2540 ที่กำหนดให้กรรมการกกต. 5 คน มีภารกิจเฉพาะที่แต่ละคนดูแลแบ่งเป็น 5 ด้าน คือการบริหารการเลือกตั้ง กิจการพรรคการเมือง การสืบสวนสอบสวนและวินิจฉัย กิจการการมีส่วนร่วมของประชาชน และการบริหารสำนักงาน ซึ่งการแบ่งแยกภารกิจที่ชัดเจนนี้มีข้อดีคือ งานแต่ละด้านมี “เจ้าภาพ” ของงานชัดเจน ซึ่งนำไปสู่ความรับผิดชอบเฉพาะด้านและความพร้อมรับผิดของกรรมการแต่ละคน หากภารกิจใดบกพร่อง ประชาชนสามารถรู้ได้ว่าจะต้องทวงถามจากใคร ซึ่งต่างจากรัฐธรรมนูญปัจจุบัน ที่เพิ่มกรรมการมากขึ้นเป็น 7 คน แต่กลับไม่มีการแบ่งแยกความรับผิดชอบให้แต่ละคนอย่างชัดเจน

ประเด็นใหญ่ที่ต้องมีการปรับเปลี่ยน คือความสัมพันธ์ระหว่าง “คณะกรรมการการเลือกตั้ง” (ซึ่งสนอให้ปรับเหลือ 5 คน) ซึ่งมีอำนาจกำกับ / กำหนดนโยบาย กับ “สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง” ซึ่งเป็นหน่วยงานธุรการและฝ่ายปฏิบัติการของ กกต. อันประกอบด้วยเจ้าหน้าที่สำนักงาน และเลขาธิการคณะกรรมการการเลือกตั้ง ทำหน้าที่เป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารของสำนักงาน ซึ่งปัจจุบันคนที่ดำรงตำแหน่งนี้คือคุณแสวง บุญมี สภาพการทำงานในปัจจุบันมีปัญหาอย่างยิ่ง เนื่องจากคณะกรรมการทั้ง 7 คนไม่มีภารกิจเฉพาะด้านที่แบ่งกันอย่างชัดเจน บวกกับการที่กรรมการบางรายขาดประสบการณ์และความเชี่ยวชาญเกี่ยวกับกิจการเลือกตั้ง (ซึ่งมาจากปัญหาคุณสมบัติ) ทำให้ฝ่ายสำนักงานคือ เลขาธิการฯ ถูกผลักขึ้นมามีบทบาทหลักในการทำงานและสื่อสารกับสังคม จนกระทั่งคนไทยส่วนใหญ่รู้จักคุณแสวง บุญมี มากกว่ากรรมการกกต. ทั้ง 7 ท่าน ประเด็นนี้ควรถูกแก้ไข กรรมการกกต. ต้องมีบทบาทนำและมีภารกิจชัดเจนและเป็นผู้สื่อสารกับสาธารณชน ส่วนฝ่ายสำนักงานนั้นเป็นเพียงผู้ปฏิบัติงานเชิงธุรการ

ที่มาและคุณสมบัติ : เพิ่มความเชี่ยวชาญ ความยึดโยง และการตรวจสอบจากประชาชน

ปัญหาสำคัญที่สุดของกกต. ไทยในปัจจุบัน คือที่มาที่ขาดความชอบธรรมทางประชาธิปไตย และกระบวนการสรรหาที่ทำให้ไม่ได้ผู้เชี่ยวชาญที่ตรงกับหน้าที่มาดำรงตำแหน่ง

ปัจจุบัน ที่มาของกรรมการกกต. 7 คน แบ่งเป็น 2 ส่วนคือ 5 คนมาจากคณะกรรมการสรรหาฯ ซึ่งมีประธานศาลฎีกา ประธานสภาฯ ผู้นำฝ่ายค้าน และตัวแทนที่ศาลกับองค์กรอิสระแต่งตั้ง อีก 2 คนมาจากที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา จากนั้นต้องผ่านความเห็นชอบของวุฒิสภา ควรมีปรับแก้ให้ทั้งหมดมาจากที่มาเดียวกันแทนที่จะมาจากสองส่วน ทั้งนี้ต้องมีความยึดโยงกับประชาชนมากกว่าเดิม โมเดลที่ใช้ในหลายประเทศ คือกรรมการสรรหามีตัวแทนจาก 4 ฝ่าย คือ ฝ่ายนิติบัญญัติ (ทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้าน) ฝ่ายบริหาร ฝ่ายตุลาการ และภาคประชาสังคม (องค์กรอิสระอื่น ๆ ไม่ควรมีบทบาทอำนาจมาอยู่ในกรรมการสรรหาเพราะไม่ใช่อำนาจหน้าที่โดยตรง) ที่สำคัญที่สุด ควรย้ายอำนาจให้ความเห็นชอบคนที่จะได้รับเลือกเป็นกกต. จากวุฒิสภามาสู่สภาผู้แทนราษฎร เนื่องจากมีความหลากหลายทางความคิดกว่า และมีความยึดโยงกับประชาชนมากกว่า

ในส่วนคุณสมบัติ ควรปรับแก้ให้ได้ผู้เชี่ยวชาญในการบริหารจัดการเลือกตั้งมาดำรงตำแหน่ง มากกว่าเน้นที่ประสบการการณ์การเป็นนักบริหารระดับสูงตามรัฐธรรมนูญปัจจุบัน ที่เปิดช่องให้ข้าราชการระดับอธิบดี ศาสตราจารย์ ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ ผู้ประกอบวิชาชีพ และผู้บริหารธุรกิจระดับสูง เข้าสู่กระบวนการสรรหา ทั้ง ๆ ที่บุคคลเหล่านี้อาจจะไม่มีความรู้ หรือประสบการณ์ในกิจการการเลือกตั้งและพรรคการเมืองแต่อย่างใด

กกต. ควรปรับแนวทางการทำงานโดยเพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชนให้มากขึ้น เช่น ดึงนักศึกษาทั่วประเทศมาช่วยเป็นกรรมการประจำหน่วย ทำงานร่วมกับองค์กรสังเกตการเลือกตั้งจากภาคประชาสังคมในการสร้างหลักประกันให้การเลือกตั้งเป็นไปอย่างโปร่งใสและเที่ยงธรรม

ประตูเข้าสู่ตำแหน่งกกต. ในปัจจุบันจึงผูกกับตำแหน่งระดับสูง ส่วนสายประชาสังคมนั้นต้องทำงานมาแล้วถึง 20 ปี นานกว่าสายอธิบดีหรือศาสตราจารย์ถึงสี่เท่า เกณฑ์เช่นนี้กีดกันคนที่เชี่ยวชาญเรื่องการเลือกตั้งจริงแต่ตำแหน่งไม่ถึงออกไป ทำให้สังคมไทยไม่ได้กรรมการกกต. ที่ตรงกับภารกิจขององค์กร

นอกจากปรับแก้ให้ที่มามีความชอบธรรมมากขึ้น สรรหาคนที่เชี่ยวชาญจริงมาดำรงตำแหน่งแล้ว สิ่งที่ต้องยกเครื่องอย่างจริงจัง คือ ทำให้ประชาชนตรวจสอบกกต. ได้ รัฐธรรมนูญ 2560 ตัดช่องทางที่ประชาชนเข้าชื่อถอดถอนกกต. ได้ออกไป โดยต้องร้องผ่าน ป.ป.ช. และต้องพิสูจน์ว่าทุจริต จงใจฝ่าฝืนกฎหมาย หรือผิดจริยธรรมร้ายแรงเท่านั้น ซึ่งในทางปฏิบัติถอดถอนได้ยากมาก เพราะป.ป.ช. ก็มีปัญหาความชอบธรรมในแง่ที่มาเช่นกัน (และนี่คือเหตุผลที่ไม่ควรออกแบบให้องค์กรอิสระด้วยกันมาดำรงตำแหน่งกรรมการสรรหาองค์กรอิสระกันเอง)

ฉะนั้นจึงเกิดสภาพที่ต่อให้กกต. ทำงานผิดพลาดซ้ำ ๆ หรือทำงานโดยปราศจากความโปร่งใสหรือเที่ยงธรรมอย่างไร ประชาชนก็ไม่มีช่องทางในการทำให้กกต. ต้องรับผิดได้ จึงควรมีการแก้รัฐธรรมนูญเพิ่มช่องทางตรวจสอบกกต. ให้ประชาชนเข้าชื่อโดยตรง (เช่น 30,000 ชื่อ) เสนอให้ถอดถอนกกต. ได้ผ่านกระบวนการรัฐสภา หรืออาจจะใช้รูปแบบที่บางประเทศใช้ คือตั้งคณะกรรมการกำกับดูแล กกต. แยกต่างหาก ให้มีผู้แทนภาคประชาสังคมอันหลากหลายทำหน้าที่กำกับตรวจสอบการทำงานของกกต. อีกชั้นหนึ่ง

ขอบเขตอำนาจ : ผู้บริหารจัดการเลือกตั้ง

กฎหมายปัจจุบันมอบอำนาจให้กกต. อย่างกว้างขวาง คือมีอำนาจหน้าที่จัดการเลือกตั้ง ออกระเบียบ สืบสวนไต่สวน และตัดสินข้อพิพาทลงโทษผู้ที่ทุจริตการเลือกตั้ง ครบจบในองค์กรเดียว ซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ที่กว้างขวางมากเกินไป เสี่ยงต่อการสร้างยักษ์ที่มีอำนาจล้นฟ้า และทำให้กกต. กลายเป็น ผู้คุมประตูและผู้คัดกรองด่านหน้าของการเมืองไทย อำนาจที่มากมายเช่นนี้ หากกกต. ทำงานผิดพลาดหรือขาดความเที่ยงธรรม ย่อมทำให้การเลือกตั้งขาดความสุจริต และนั่นก็หมายถึงความเสื่อมทรุดของคุณภาพประชาธิปไตยไทยตั้งแต่ต้นน้ำ

จึงควรมีการปรับขอบเขตอำนาจของกกต. ให้แคบลงและชัดเจนยิ่งขึ้น คือทำหน้าที่เป็นองค์กรบริหารจัดการเลือกตั้ง (electoral management) เท่านั้น โดยแยกบทบาทในการสืบสวนสอบสวน และตัดสินข้อพิพาทไปให้องค์กรอื่น การปรับเช่นนี้มีข้อดีสามประการคือ หนึ่ง ทำให้กกต. มีขนาดเล็กลงได้ ประหยัดงบประมาณของประเทศ สอง ป้องกันปัญหาการกระจุกตัวของอำนาจไว้ในองค์กรเดียว และสาม ภารกิจของกกต. ที่น้อยลงและชัดเจนขึ้น เมื่อรวมกับการปรับแก้ในเรื่องที่มาและคุณสมบัติ ย่อมทำให้กกต. สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น ซึ่งจะส่งผลต่อการรื้อฟื้นความเชื่อมั่นที่ประชาชนจะมีต่อกกต. ในท้ายที่สุด

สังคมไทยไม่ควรปล่อยให้ห้วงเวลาแห่งวิกฤตศรัทธาที่ประชาชนมีต่อกกต. ผ่านเลยไปโดยเปล่าประโยชน์ หากควรอาศัยจังหวะเวลาแห่งวิกฤตนี้ เป็นโอกาสในการสร้างฉันทามติร่วมกันในการยกเครื่องและรื้อสร้างกกต. อย่างจริงจังทั้งระบบ เพราะคนไทยคู่ควรกับการมีคณะกรรมการการเลือกตั้งและกระบวนการเลือกตั้งที่สุจริต โปร่งใส และเที่ยงธรรมกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน