นิติรัฐ (ที่หายไป) ในสังคมไทย

ในความเคลื่อนไหว

ประจักษ์ ก้องกีรติ

เหตุการณ์ความสับสนและผันผวนทางการเมืองในสังคมไทยในห้วงยามที่ผ่านมาทำให้ผู้เขียนขบคิดถึงปัญหาความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมาย การเมือง กับสังคม และอำนาจของกฎหมายที่ส่งผลกระทบต่อการเมืองและชีวิตของผู้คนมากยิ่งขึ้น ซึ่งการบังคับใช้และการตีความกฎหมายที่ถูกตั้งคำถามรวมถึงบทบาทของฝ่ายตุลาการที่ถูกตั้งข้อสงสัยจากสาธารณชนเกี่ยวพันกับปัญหาที่ใหญ่กว่านั้น คือปัญหาว่าด้วย(การขาด)หลักนิติรัฐในสังคมไทย ซึ่งเป็นปมปัญหาใหญ่ที่สุดประการหนึ่งที่สังคมไทยกำลังเผชิญในปัจจุบัน 

คำว่า นิติรัฐและนิติธรรม เป็นคำที่ถูกพูดถึงมากที่สุดคำหนึ่งในสังคมไทย แต่ก็เป็นคำที่ถูกใช้อย่างสับสนมากที่สุดคำหนึ่งด้วยในเวลาเดียวกัน โชคดีที่เร็ว ๆ นี้มีการตีพิมพ์หนังสือออกมาเล่มหนึ่งซึ่งให้ความกระจ่างเกี่ยวกับคำ ๆ นี้อย่างกระจ่างแจ้งและลึกซึ้ง หนังสือเล่มนี้มีชื่อว่า “นิติรัฐนิติธรรม: ประวัติศาสตร์ภูมิปัญญาเปรียบเทียบ” มี ดร.เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง เป็นบรรณาธิการ รวมบทความทั้งสิ้น 5 ชิ้นด้วยกันจากนักนิติศาสตร์หลากหลายสถาบันมาอธิบายไขความกระจ่างถึงที่มาของแนวความคิดนี้ว่ามีพัฒนาการมาอย่างไร 

ผู้เขียนแต่ละท่านสืบสาวให้เราเข้าใจถึงรากฐานทางปัญญาของคำว่านิติรัฐนิติธรรมจากเหล่าประเทศที่ให้กำเนิดแนวคิดนี้ คือ อังกฤษ เยอรมนี ฝรั่งเศส และสหรัฐอเมริกา อ่านแล้วก็เข้าใจว่าแนวคิดนี้ในสังคมตะวันตกเองก็ถือกำเนิดขึ้นมา ณ ช่วงหนึ่งในประวัติศาสตร์ ไม่ใช่แนวคิดที่มีมาแต่ดึกดำบรรพ์แต่อย่างใด และกว่าจะลงหลักปักฐานได้ก็ต้องต่อสู้ขับเคี่ยวกับแนวคิดอื่น ๆ อยู่นานจนสามารถขึ้นมาแนวคิดที่ได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางจนมีอิทธิพลต่อการวางรากฐานของระบบกฎหมาย การออกแบบโครงสร้างสถาบันทางการเมือง และวิถีปฏิบัติในการดำรงชีวิตร่วมกันของคนในสังคม แม้กระทั่งภายหลังที่แนวคิดเรื่องนิติรัฐนิติธรรมสถาปนาลงหลักปักฐานได้แล้ว มันก็ยังถูกท้าทายกระทั่งถูกสั่นคลอนลงได้อีกจากผู้นำทางการเมืองหรือกลุ่มการเมืองบางกลุ่มที่ปฏิเสธหลักการเรื่องนิติรัฐจนหลักการที่อุตส่าห์เพียรพยายามสร้างขึ้นมาล้มครืนลง ดังเช่นที่เกิดขึ้นในประวัติศาสตร์เยอรมนีช่วงที่ระบอบนาซีของ อดอล์ฟ ฮิตเลอร์ ขึ้นมามีอำนาจซึ่งรัฐบาลของฮิตเลอร์ทำลายหลักนิติรัฐลงไปจนไม่เหลือจนส่งผลให้ประเทศเยอรมนีเสียหายอย่างรุนแรง 

แล้วคำว่า “นิติรัฐนิติธรรม” หมายถึงอะไรกันแน่ นักวิชาการในหนังสือเล่มนี้อธิบายให้เห็นกระแสธารทางภูมิปัญญาว่า เยอรมนีเป็นแหล่งกำเนิดความคิดหลักนิติรัฐ (ซึ่งคำในภาษาเยอรมันคือ Rechsstaat ซึ่งแปลว่ารัฐที่ปกครองด้วยกฎหมาย) ในขณะที่อังกฤษเป็นแหล่งกำเนิดความคิดเรื่องนิติธรรม (คำในภาษาอังกฤษคือ rule of law ซึ่งแปลว่าการปกครองของกฎหมาย) สองมโนทัศน์นี้ของเยอรมนีกับของอังกฤษซึ่งต่างพูดถึงการทำให้รัฐหนึ่ง ๆ กลายเป็นรัฐที่ปกครองโดยกฎหมาย มีความแตกต่างกันในแง่บ่อเกิดของกฎหมาย วิธีการคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐาน ระบบวิธีพิจารณาคดี และการแบ่งแยกอำนาจ ซึ่งผมจะไม่ลงรายละเอียด ขอให้ผู้อ่านที่สนใจไปอ่านในหนังสือเพิ่มเติม

ประเด็นที่สำคัญคือ ไม่ว่าจะเป็นหลักนิติรัฐแบบเยอรมันหรือหลักนิติธรรมแบบอังกฤษต่างมีสาระหลักตรงกัน คือ ความเชื่อที่ว่าในการอยู่ร่วมกันในสังคม จำเป็นต้องมีหลักเกณฑ์แห่งความเป็นธรรมทางกฎหมายที่อยู่เหนือกว่าการใช้อำนาจของรัฐ เพื่อทำให้ผู้มีอำนาจรัฐต้องใช้อำนาจอย่างจำกัด และการใช้อำนาจนั้นต้องอยู่บนฐานของการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ด้วยสารัตถะที่เหมือนกันเช่นนี้ เราจึงสามารถใช้สองคำนี้แทนกันหรือควบคู่กันไปได้ คือ หลักนิติรัฐนิติธรรม  

แนวคิดที่ว่ารัฐจะต้องปกครองโดยมีกฎหมายกำกับไม่ได้เป็นแนวคิดที่เกิดขึ้นในสุญญากาศหรืออยู่ดี ๆ ก็โผล่ขึ้นมาลอย ๆ แต่มันเกิดขึ้นภายใต้สภาพแวดล้อมทางการเมืองแบบหนึ่งในช่วงศตวรรษที่ 19 ที่ยุโรปถูกปกครองด้วยระบอบกษัตริย์ที่มีอำนาจเด็ดขาด และกลุ่มต่าง ๆ ในสังคมเริ่มตระหนักถึงพิษภัยของอำนาจรัฐแบบรวมศูนย์อย่างสมบูรณ์โดยไม่มีใครควบคุมหรือตรวจสอบได้เช่นนั้น การตัดสินใจ การออกคำสั่ง และการผลักดันนโยบายของรัฐที่ปราศจากการตรวจสอบสามารถส่งผลเสียหายต่อสังคมอย่างมหาศาล หลักนิติรัฐถือกำเนิดขึ้นมาในบริบทของความพยายามจำกัดอำนาจของกษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์นั่นเอง 

หากจะให้สรุปให้ชัดที่สุด หัวใจของหลักนิติรัฐนิติธรรม คือ การจำกัดการใช้อำนาจตามอำเภอใจของรัฐด้วยกฎหมาย และ การปกครองโดยถือเอากฎหมายเป็นใหญ่ ไม่ใช่คนเป็นใหญ่ (government of laws, not government of men) ในสังคมที่มีนิติรัฐ ต้องไม่มีใครอยู่เหนือกฎหมาย ทุกคนต้องอยู่ภายใต้กฎหมายอย่างเท่าเทียมกันซึ่งรวมถึงผู้ถือครองอำนาจรัฐกลุ่มต่าง ๆ ด้วย (คณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ผู้พิพากษา อัยการ ข้าราชการ เจ้าหน้าที่ตำรวจและทหาร) และรัฐจะดำเนินอย่างใดโดยไม่มีกฎหมายรองรับไม่ได้ และกฎหมายที่รัฐสร้างขึ้นมาจะต้องไม่ละเมิดสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชน

หัวใจของการมีหลักนิติรัฐ จึงคือ การตระหนักในสัจธรรมที่ว่า อำนาจที่เบ็ดเสร็จเด็ดขาดปราศจากการตรวจสอบ และอำนาจตามอำเภอใจเป็นสิ่งที่อันตรายไม่ว่าผู้ใช้อำนาจจะอ้างว่าตนดีงามและมีเจตนาดีเช่นใดก็ตาม และการกำกับการใช้อำนาจที่ดีที่สุดคือ การวางหลักกฎหมายมาตีกรอบการใช้อำนาจ เพราะมันยั่งยืนและแน่นอนกว่าการคาดหวัง ให้ผู้มีอำนาจมีศีลธรรมหรือคุณธรรมในใจที่จะใช้อำนาจที่มีอยู่อย่างระมัดระวัง หรือจะไปคาดหวังให้ผู้มีอำนาจด้วยกันถ่วงดุลกันเองก็ไม่ใช่หนทางที่ดีนัก ดังที่พิสูจน์มานักต่อนักแล้วทั้งในประวัติศาสตร์โลกและประวัติศาสตร์ไทยว่าผู้มีอำนาจที่ขัดแย้งกัน ถึงวันหนึ่งก็สามารถมาจับมือกันผนึกกำลังกันได้เมื่อผลประโยชน์ลงตัวเพื่อพิทักษ์รักษาอำนาจของทั้งแต่ละฝ่าย   

หลังจากอ่านหนังสือเล่มดังกล่าวแล้ว ผมคิดต่อไปว่าเหตุใดหลักนิติรัฐนิติธรรมจึงไม่สามารถลงหลักปักฐานในสังคมไทย ผมคิดว่ามีอุปสรรคสำคัญอยู่อย่างน้อย 3 ประการด้วยกัน คือ โครงสร้างรัฐ ระบอบการเมือง และวัฒนธรรมความคิดที่ฝังรากลึกในสังคมไทย

อันที่จริงการสร้างหลักนิติรัฐนิติธรรมให้แข็งแรงในสังคมใดไม่ใช่เรื่องง่าย แม้แต่สังคมตะวันตกก็มีการต่อสู้กันยาวนานดังที่ผู้เขียนหลายท่านในหนังสือชี้ให้เห็น และต้องปะทะกับชุดความคิดและคุณค่าเดิมที่แพร่หลายอยู่ก่อน เมื่อมีความพยายามนำหลักการดังกล่าวมาเผยแพร่ และปลูกสร้างในสังคมอื่น ๆ ยิ่งไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะต้องเผชิญกับสภาพแวดล้อมที่ต่างออกไปจากประเทศต้นทาง หาก “เนื้อดิน” ไม่เหมาะสมหลักการดังกล่าวก็ยากที่จะเติบโตหรือถูกทำให้กลายพันธุ์จนไม่เหลือเค้ารอยเดิม 

เงื่อนไขสำคัญของการมีหลักนิติรัฐนิติธรรม คือการมีรัฐแบบสมัยใหม่ การพัฒนาประชาธิปไตย และการให้คุณค่ากับสิทธิเสรีภาพของบุคคล ซึ่งเงื่อนไขทั้งสามประการนี้ยังไม่ก่อเกิดอย่างสมบูรณ์ในสังคมไทย รัฐไทยยังมีลักษณะเป็นรัฐที่ไม่พัฒนาเป็นแบบสมัยใหม่เต็มที่เพราะผู้ครองอำนาจรัฐยังสามารถใช้อำนาจส่วนตัวได้สูง ไม่มีการแบ่งแยกระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวกับผลประโยชน์ส่วนรวมอย่างชัดเจน มีการใช้เส้นสายอุปถัมภ์เพื่อเข้าสู่อำนาจเพื่อช่วยเหลือเครือญาติบริวาร และเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว ตัวอย่างรูปธรรมของรัฐแบบอุปถัมภ์ คือ ระบบราชการที่ขาดความเป็นมืออาชีพ (professionalism) การแต่งตั้งโยกย้าย การเลื่อนขั้น หรือการลงโทษบุคลากรของรัฐวางอยู่บนฐานของการใช้เส้นสายและความพึงพอใจส่วนตัวของผู้มีอำนาจมากกว่าวางอยู่บนหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนและมีมาตรฐาน และเมื่อผู้มีอำนาจตัดสินใจอย่างไรแล้ว (โดยใช้ดุลยพินิจส่วนตัวที่น่าเคลือบแคลง) สังคมก็แทบไม่สามารถตรวจสอบหรือเอาผิดได้ รัฐแบบนี้จึงมีการคอร์รัปชันสูง ปราศจากความพร้อมรับผิด (accountability) ต่อประชาชน รวมถึงมีสมรรถนะและประสิทธิภาพต่ำในการทำงานแก้ไขปัญหาของประชาชน เพราะคนเก่งที่ไม่ใช่คนที่ “นาย” อุปถัมภ์หรือโปรดปรานก็มักจะไม่ได้โอกาสทำงาน ส่วนตำแหน่งสำคัญ ๆ ก็ตกไปอยู่ในมือของคนที่มีเส้นสายและจงรักภักดีต่อนาย รัฐแบบนี้เป็นรัฐที่ปราศจากหลักนิติรัฐนิติธรรม และยากที่หลักนิติรัฐนิติธรรมจะเติบโต

อุปสรรคประการที่สอง คือสังคมไทยถูกปกครองด้วยระบอบเผด็จการอย่างยาวนาน เกินกว่าครึ่งหนึ่งของช่วงเวลาตั้งแต่หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองประเทศในปี  2475 สถาบันและกระบวนการประชาธิปไตยถูกทำให้ถดถอยและง่อนแง่นกระทั่งเสื่อมทรุด ทุกครั้งที่เกิดการยึดอำนาจรัฐด้วยกำลังผ่านการรัฐประหารของกองทัพ นั่นก็คือภาวะที่หลักนิติรัฐนิติธรรมถูกทำลายลงอย่างชัดแจ้งที่สุด การออกคำสั่งและการใช้อำนาจของคณะรัฐประหารซึ่งละเมิดสิทธิ เสรีภาพของประชาชนอย่างกว้างขวางแม้จะอ้างกฎหมาย แต่ก็เป็นกฎหมายที่ขาดความชอบธรรม เพราะไม่ได้ออกโดยตัวแทนที่มาจากการเลือกของประชาชน กฎหมายที่ปราศจากความชอบธรรมในแง่ที่มาและไม่คุ้มครองสิทธิเสรีภาพของบุคคล ก็กลายสภาพเป็นเพียงเครื่องมือของรัฐเท่านั้น 

ในสังคมไทย หลักนิติรัฐนิติธรรมถูกนำมาอ้างมากที่สุดโดยคณะรัฐประหารและผู้สนับสนุนระบอบเผด็จการอำนาจนิยม เพราะหลักนิติรัฐถูกนำมาอ้างแบบบิดเบือน นำสาระมาเพียงบางส่วนเพื่อให้ความชอบธรรมกับการล้มล้างเจตนารมณ์ของประชาชนโดยบอกว่าระบอบประชาธิปไตยไม่มีหลักนิติธรรม คณะรัฐประหารจะมาฟื้นฟูหลักนิติรัฐนิติธรรม มันจึงถูกดัดแปลงให้กลายเป็น “หลักนิติรัฐแบบไทย ๆ” ซึ่งเนื้อแท้และเป้าประสงค์แล้วไม่ใช่การปกป้องนิติรัฐ แต่คือการใช้มันเป็นเพียงเครื่องมือทางการเมือง ใช้แบบเลือกสรร มีข้อยกเว้น ใช้แบบไม่มีเกณฑ์ และที่สำคัญคือไม่ใช้ตรวจสอบการใช้อำนาจของตัวเอง แน่นอนว่ารัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในบางยุคบางสมัยก็มิได้เคารพหลักนิติรัฐนิติธรรมอย่างที่ควรจะเป็น ซึ่งส่งผลให้หลักนิติรัฐนิติธรรมอ่อนแอในสังคมไทย 

อุปสรรคสำคัญประการสุดท้าย คือความคิดเรื่องอำนาจในสังคมไทย ในขณะที่หลักนิติรัฐพัฒนาขึ้นมาจากการเห็นภยันตรายของอำนาจเด็ดขาดที่ไม่ถูกตรวจสอบควบคุม แต่ความเชื่อแบบไทยมองว่า อำนาจไม่ใช่สิ่งที่อันตรายถ้าตกอยู่ในมือของคนดีมีศีลธรรม เพราะคนดีจะใช้อำนาจนั้นเพื่อส่วนรวมและคนดีมีมโนธรรมสำนึกของตนที่คอยกำกับการใช้อำนาจของตนเองโดยไม่ต้องมีกฎหมายหรือให้ใครมาตรวจสอบ รากฐานความเชื่อแบบนี้ทำให้มีการตั้งโจทย์ว่าทำอย่างไรให้คนดีได้มีอำนาจปกครองบ้านเมือง ถ้าทำได้เช่นนั้นบ้านเมืองก็จะสงบสุขและรุ่งเรือง และการปกครองของคนดีไม่จำเป็นต้องเป็นประชาธิปไตยที่อำนาจมาจากฉันทานุมัติของประชาชน เพราะคนดีที่มีคุณธรรม แม้ไม่ได้มาจากการเลือกของประชาชนก็จะใช้คุณธรรมในการปกครองเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน นำไปสู่แนวคิดเรื่อง “เผด็จการโดยธรรม” ความเชื่อเช่นนี้เป็นอุปสรรคต่อการสร้างหลักนิติรัฐนิติธรรม เพราะหลักนิติรัฐไม่เชื่อว่ามีคนดีบริสุทธิ์ร้อยเปอร์เซ็นต์ที่ปราศจากความเห็นแก่ตัวหรือประโยชน์ส่วนตัว โจทย์จึงไม่ใช่ว่าทำอย่างไรให้คนดีมีอำนาจ แต่ทำอย่างไรจะสร้างหลักรับประกันว่าไม่ว่าจะเป็นคนดี คนเก่ง หรือคนสีเทา ๆ เมื่อเข้าสู่อำนาจแล้ว จะต้องถูกตรวจสอบควบคุม และไม่สามารถใช้อำนาจได้ตามอำเภอใจ 

ในบรรดาอุปสรรคทั้ง 3 ประการ อุปสรรคด้านความคิดความเชื่ออาจจะแก้ยากที่สุด และท้าทายที่สุดสำหรับการสถาปนาหลักนิติรัฐนิติธรรมให้มั่นคงแข็งแรงในสังคมไทย