ทำที่อยู่อาศัยเป็นสิทธิ ทิศทางที่ควรจะเป็น

ชาวบ้าน ชาวช่อง

รศ.ดร.บุญเลิศ วิเศษปรีชา

ผมคิดว่า คนไทยจำนวนมากไม่ทราบว่า ในปี 2539 ประเทศไทยได้ลงนามในสัตยาบันระหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจสังคมและวัฒนธรรมปี 1966 (International Covenant of Economic, Social and Cultural Rights 1966) ซึ่งในมาตรา 11 (1) เกี่ยวข้องกับสิทธิในที่อยู่อาศัยว่า

“รัฐที่ลงนามในสัตยาบันนี้ ตระหนักในสิทธิของพลเมืองทุกคนที่จะเข้าถึงมาตรฐานการดำรงชีวิตเพื่อตัวเอง และครอบครัว ซึ่งประกอบด้วย การมีอาหาร เครื่องนุ่งห่ม ที่อยู่อาศัยที่เพียงพอ และมีการปรับปรุงมาตรฐานการดำรงชีพให้ดีขึ้นเสมอ รัฐที่ร่วมลงนามจะดำเนินมาตรการตามขั้นตอนอย่างเหมาะสม เพื่อให้การรับรองว่าสิทธิจะได้รับการตระหนัก”

เนื่องจากสัตยาบันเขียนกว้าง ๆ ว่า “จะดำเนินมาตรการตามขั้นตอนอย่างเหมาะสม” จึงขึ้นอยู่กับรัฐที่ลงนามว่า จะจริงจังดำเนินการแค่ไหน สำหรับรัฐบาลไทยที่ผ่านมา เราแทบไม่เห็นการแปลงหลักสิทธิที่จะมีที่อยู่อาศัยที่เพียงพอมาสู่การปฏิบัติ

กล่าวแบบตรงไปตรงมาก็ต้องบอกว่า เหมือนเป็นการลงนามที่ทำให้ประเทศไทยดูดีในสายตานานาชาติว่า เราก็เห็นด้วยกับการรับรองสิทธิทางเศรษฐกิจสังคมและวัฒนธรรม แต่ในทางปฏิบัติ เรายังอยู่ห่างจากเป้าหมายหรือยังไม่อยู่บนเส้นทางที่จะทำให้ที่อยู่อาศัยเป็นหนึ่งในสิทธิขั้นพื้นฐานที่ทุกคนเข้าถึงได้ เพราะฐานคิดหลักของรัฐบาลหลายสมัยที่ผ่านมา ยังมองที่อยู่อาศัยเป็นสินค้าที่ผู้คนเข้าถึงตามกำลังทรัพย์ของแต่ละคน  

ใครมีเงินมากก็ซื้อบ้านหรูอยู่สบาย ใครมีเงินน้อยก็ซื้อของบ้านคุณภาพรองลงมา ใครมีรายได้แทบไม่พอใช้และไม่แน่นอนก็เช่าห้องเล็ก ๆ เข้าห้องน้ำรวมตามอัตภาพ หรืออาศัยอยู่ในชุมชนแออัดที่ไม่มีความมั่นคง ไม่รู้ว่าจะถูกขับไล่วันไหน ไปจนถึงกลุ่มคนไร้ที่อยู่อาศัยที่ต้องนอนในที่สาธารณะ หรือตามป้ายรถเมล์

ไม่เพียงแต่ปล่อยให้การเข้าถึงที่อยู่อาศัยเป็นไปตามฐานะทางเศรษฐกิจของแต่ละคน นโยบายที่ผ่านมายังมีแนวโน้มลำเอียงเอื้อประโยชน์ต่อคนที่มั่งคั่งอยู่แล้ว ที่เห็นได้ชัดก็คือ มาตรการกระตุ้นอสังหาริมทรัพย์ เช่น ลดภาษีการโอน ลดภาษีธุรกิจเฉพาะ นำดอกเบี้ยผ่อนบ้านไปลดหย่อนภาษี ที่คำว่า “เพื่อให้คนไทยมีบ้านอยู่” เป็นแค่ภาพเปลือกนอก แต่เนื้อแท้คือเพื่อกระตุ้นยอดขายให้กับบริษัทอสังหาริมทรัพย์และให้ธนาคารปล่อยเงินสินเชื่อสร้างรายได้ เพื่ออวดตัวเลขการขยายตัวทางเศรษฐกิจแต่ไม่ได้ถามว่า สร้างความเป็นธรรมขึ้นหรือไม่

ชนชั้นกลางที่มีเงินเดือนมั่นคงอาจจะได้ประโยชน์จากมาตรการลดภาษีที่เกี่ยวข้องกับการซื้อขายบ้านบ้าง แต่ยังมีคนอีกจำนวนมากที่ฐานะทางเศรษฐกิจด้อยกว่าแต่ไม่ได้ประโยชน์จากมาตรการเหล่านี้ก็คือ คนที่ไม่มีเงินเดือนประจำที่ธนาคารไม่ปล่อยกู้ เพราะเห็นว่ามีรายได้ไม่มั่นคง คนกลุ่มนี้ ปัจจุบันขยายเพิ่มมากกว่า ภาพจำในอดีตของ ‘แรงงานนอกระบบ’ เช่น คนค้าขายรถเข็นแผงลอย คนขับรถแท็กซี่ วินมอเตอร์ไซค์ คนรับจ้างรายวัน แต่ยังรวมถึงคนทำงานฟรีแลนซ์ คนขายของออนไลน์ ไรเดอร์ที่ทำงานบนแพลตฟอร์มออนไลน์ ฯลฯ

มากกว่านั้น ความลำเอียงทางนโยบายที่จะทำให้การเข้าถึงที่อยู่อาศัยของคนทั่วไปยากขึ้นไปอีกก็คือ แนวคิดที่จะเปิดให้มหาเศรษฐีจากต่างชาติเข้ามาใช้ที่ดินโดยมีสิทธิมากกว่าการเช่า ที่เรียกว่า “ทรัพย์อิงสิทธิ” จาก 30 ปี เป็น 99 ปี และเพิ่มสัดส่วนการถือครองคอนโดมีเนียมจาก 49 % เป็น 75 % หน่วย เหตุผลที่ชัดเจนของแนวคิดนี้ก็คือ เพื่อเพิ่มกำลังซื้อให้ตลาดอสังหาริมทรัพย์ เพราะลำพังคนไทยมีกำลังซื้อไม่มากพอ

รัฐบาลหรือคนในภาคอสังหาริมทรัพย์อธิบายว่า การที่คนต่างชาติมาซื้อบ้านคอนโดราคาแพงไม่กระทบกับคนทั่วไป เป็นคำอธิบายที่ประเมินผลกระทบทางลบต่ำเกินไป เพราะมีงานศึกษาในต่างประเทศ เช่น สิงคโปร์อนุญาตให้ชาวต่างชาติมาซื้ออสังหาริมทรัพย์ที่สูงไม่เกิน 6 ชั้น เกิดปรากฏการณ์ที่เรียกว่า ผลกระทบเป็นลูกคลื่น (ripple effects) หรือเกิดการกระเพื่อมของราคาที่แพงขึ้นจากศูนย์กลางแล้วทำให้ที่ดินบ้านและคอนโดรอบนอกขยับขึ้นตามไปด้วย จนราคาสูงเกินกว่ารายได้ของคนในท้องถิ่นจะเอื้อมถึง[i]

เดวิด ฮาร์วีย์ (David Harvey) นักสังคมวิทยาแนววิพากษ์ชื่อดัง กล่าวถึง ปรากฏการณ์ทำนองนี้ในเมืองนิวยอร์กว่า มหาเศรษฐีต่างชาติที่เข้ามาซื้อคอนโดหรูหราในนิวยอร์ก เพื่อมาอยู่เป็นครั้งคราวเท่านั้น ชาวเมืองนิวยอร์กจึงได้แต่มองคอนโดหรูหราตราที่มีเจ้าของแต่ไม่ค่อยมาอยู่ แต่มหาเศรษฐีเหล่านี้มีส่วนทำให้ราคาที่อยู่อาศัยในนิวยอร์กสูงเหยียดฟ้า^[ii] ปรากฏการณ์ทำนองนี้ก็มีแนวโน้มที่จะเกิดขึ้นในเมืองต่าง ๆ ของไทยเช่นกัน

เร็ว ๆ นี้ ศูนย์วิจัยกสิกรไทย ออกรายงานเปรียบเทียบตัวเลขอย่างง่าย ๆ ว่า ราคาที่อยู่อาศัยโดยเฉลี่ย สูงกว่ารายได้โดยเฉลี่ยในกรุงเทพฯ ถึง 21 เท่า ถือเป็นสัดส่วนที่สูงกว่า โตเกียว กรุงโซล สิงคโปร์ ^[iii] หรือ แปลให้เข้าใจง่าย ๆ ก็คือ ราคาที่อยู่อาศัย “แพงมาก” เมื่อเทียบรายได้ ชนชั้นกลางที่ได้ประโยชน์จากมาตรการลดภาษีต่าง ๆ แต่ต้องเผชิญกับราคาบ้านที่พุ่งขึ้นเร็วกว่าค่าจ้าง

ดังนั้น แทนที่รัฐบาลจะให้ความสำคัญกับปัญหาบ้านราคาแพงจนคนเอื้อมไม่ถึง (unaffordable) แต่กลับลำเอียงช่วยบริษัทอสังหาริมทรัพย์ขายบ้านและคอนโดให้มหาเศรษฐีต่างชาติ จึงเป็นเรื่องที่ผิดทิศผิดทางและซ้ำเติมปัญหาให้แย่กว่าที่เป็นอยู่

รัฐบาลควรกลับมาทำเรื่องพื้นฐานก็คือ ทำให้คนทั่วไปเข้าถึงที่อยู่อาศัยซึ่งเป็นความจำเป็นพื้นฐานของมนุษย์ทุกคนได้ง่ายขึ้น

การทำให้ที่อยู่อาศัยให้เป็น ‘สิทธิ’

ทิศทางที่ควรจะเป็นของนโยบายด้านที่อยู่อาศัยคือ การเปลี่ยนวิธีคิดจากเดิมที่มองว่า ที่อยู่อาศัยเป็นสินค้าหรือมองอสังหาริมทรัพย์เป็นเครื่องมือในการกระตุ้นเศรษฐกิจ มาสู่การมองว่า ที่อยู่อาศัยที่ได้มาตรฐานขั้นต่ำเป็นสิทธิที่ทุกคนควรเข้าถึงได้ เพราะที่อยู่อาศัยเป็นหนึ่งในความจำเป็นพื้นฐานของมนุษย์

ผมขอเทียบเคียงให้เข้าใจง่าย ๆ ว่า สิทธิในที่อยู่อาศัยเป็นสิทธิประเภทเดียวกับสิทธิในการรักษาพยาบาล ก่อนปี 2544 ไทยเรายังไม่มีโครงการหลักประกันสุขภาพ เวลาคนจนเจ็บป่วยไม่มีเงินค่ารักษาก็ต้องไปขอกู้หนี้ยืมสินมารักษา หรือไปขอ “สงเคราะห์” จากโรงพยาบาลเป็นที่อเนจอนาถ ปัจจุบันโครงการหลักประกันสุขภาพหรือที่เรียกว่า สิทธิบัตรทองทำให้ทุกคนเข้าถึงการรักษาพยาบาลได้ แม้จะไม่มีเงินจ่ายรักษาพยาบาลก็ตาม นี่คือการทำให้การรักษาพยาบาลเป็นสิทธิ ไม่ใช่สินค้า     

ทำนองเดียวกัน การทำให้ที่อยู่อาศัยเป็นสิทธิ คือการทำให้ทุกคนสามารถเข้าถึงที่อยู่อาศัยที่ได้มาตรฐานขั้นต่ำ แม้จะไม่มีเงินจ่ายเต็มจำนวนก็ตาม

การทำให้ทุกคนเข้าถึงที่อยู่อาศัยเป็นคนละเรื่องกับการทำให้ทุกคนเป็นเจ้าของ การเข้าถึงแปลว่า เข้าอยู่และอาศัยได้ ซึ่งไม่จำเป็นต้องเป็นเจ้าของเสมอไป เช่น รัฐมีอาคารที่อยู่อาศัยเพื่อสังคม (social housing) ให้ผู้มีรายได้น้อยจ่ายสมทบ (จะเรียกว่าค่าเช่าก็ได้) ในราคาที่ถูกกว่าราคาต้นทุนในท้องตลาด โดยรัฐอุดหนุนส่วนต่าง โดยอาจกำหนดเงื่อนไขว่า ให้อยู่ได้จนกว่าจะมีรายได้สูงเกินเพดานที่รัฐจะอุดหนุน หรือสมัครใจจะไปหาที่อยู่อาศัยในราคาตลาดก็ให้ย้ายออกแล้วหน่วยที่อยู่นั้นก็เป็นของผู้ที่มีความจำเป็นต่อ

ในสหรัฐอเมริกา รูปแบบการอุดหนุนเปลี่ยนเป็นให้คูปองสนับสนุนค่าเช่า แล้วให้ผู้มีรายได้น้อยไปเช่าที่อยู่อาศัยของเอกชน เพื่อลดปัญหาการสร้างอาคารขนาดใหญ่แล้วมีแต่ผู้มีรายได้น้อยกระจุกตัวไม่เกิดความสัมพันธ์ข้ามชนชั้นที่จะเอื้อให้เกิดการยกสถานะทางเศรษฐกิจสังคม ส่วนในยุโรปใช้วิธีอุดหนุนผู้ประกอบการรายย่อยให้ทำอพาร์ทเมนต์ราคาถูกแต่มีคุณภาพ โดยรัฐอุดหนุนส่วนต่างรูปแบบต่าง ๆ เช่น การลดหย่อนภาษี ช่วยเงินกู้ค่าก่อสร้างดอกเบี้ยต่ำ ทำให้ผู้มีรายได้น้อยได้เช่าห้องราคาถูกที่มีคุณภาพ  

การทำเช่นนี้จึงทำให้คนมีรายได้น้อยสามารถเข้าถึงที่อยู่อาศัยได้ โดยไม่ต้องกู้เงินซื้อบ้าน เพราะคนมีรายได้น้อยและไม่มีเงินเดือนประจำถูกกีดกันจากการเข้าถึงสินเชื่อ ดังที่อธิบายข้างต้น

ทิศทางที่ควรจะเป็น

อุปสรรคสำคัญหนึ่งที่ทำให้ การแปลงแนวคิด สิทธิในที่อยู่อาศัยไปสู่นโยบายและมาตรการเกิดขึ้นยาก เพราะความกังวลว่าจะต้องใช้งบประมาณจำนวนมาก ผมคิดว่า จำนวนเงินที่จำเป็นต้องใช้มากน้อยแค่ไหน เป็นเรื่องรอง หากทำไม่ได้ทั้งหมดพร้อมกัน ก็สามารถเริ่มต้นด้วยการจัดลำดับความสำคัญว่า จากงบประมาณที่มีอยู่จะสนับสนุนให้กลุ่มที่มีความจำเป็นกลุ่มใดก่อน  

แต่หัวใจสำคัญคือทิศทางที่ถูกต้อง คือ ต้องอุดหนุนคนที่มีจำเป็น อุดหนุนคนจากระดับฐานล่างที่เดือดร้อนก่อน ไม่ใช่การอุดหนุนภาคอสังหาริมทรัพย์ รัฐบาลควรส่งสัญญาณว่า จะไม่อุ้มอสังหาริมทรัพย์ ถ้าลงทุนสร้างแล้วขายไม่ออก พวกเขาต้องรับความเสี่ยงเอง ไม่ใช่ดึงต่างชาติมาช่วยซื้อ

ในภาพรวม ต้องลดทอนความเป็นสินค้าของที่อยู่อาศัย ลดการซื้ออสังหาริมทรัพย์เพื่อการเก็งกำไร เพราะทำให้ราคาที่อยู่อาศัยแพงเกินความจำเป็น กระทบกับภาพรวมทั้งระบบ รวมถึงชนชั้นกลางด้วย

อุปสรรคที่ทำให้ที่อยู่อาศัยราคาแพง ก็คือต้นทุนโครงการที่สูงขึ้นนอกจากค่าวัสดุ ค่าแรง ก็คือ ที่ดิน แม้แต่ผู้ประกอบการก็ยังอวดครวญว่าต้นทุนราคาที่ดินสูงเป็นปัจจัยสำคัญ การปรับปรุงกฎหมายเพื่อใช้มาตรการภาษีลดช่องว่างจากภาษีที่ดินที่ต้องเก็บในอัตราก้าวหน้าเพื่อลดการเก็งกำไรที่ดินยังมีความจำเป็น เพื่อให้ผู้เล่นในตลาดทั้งหมดลดการกักตุนที่ดินและการเก็งกำไร ราคาที่ดินจะได้ไม่ถีบตัวสูงขึ้น และเป็นประโยชน์กับทุกคน

รูปธรรมอีกประการหนึ่งที่รัฐควรทำ คือ การนำที่ดินของรัฐมาใช้ประโยชน์เพื่อที่อยู่อาศัย ไม่ใช่มุ่งไปทางให้ต่างเช่าเชิงธุรกิจหรือเอนเตอร์เทนต์เมนต์คอมเพล็กซ์  

ยุทธศาสตร์ชาติด้านที่อยู่อาศัย ก็มีการอ้างถึงนโยบายของประเทศสิงคโปร์ แต่ในการวางแผนกลับไม่นำตัวอย่างของสิงคโปร์มาใช้ สิงคโปร์หลังได้รับเอกราช นายกรัฐมนตรีลีกวนยู มีความชัดเจนว่า จะทำให้คนสิงคโปร์ไม่ถูกดูแคลนในสายตาของคนตะวันตก ด้วยการมีที่อยู่อาศัยที่ดี จึงให้ความสำคัญกับการใช้ที่ดินบนเกาะสิงคโปร์เพื่อที่อยู่อาศัยเป็นอันดับแรกก่อนด้านอื่น จนทุกวันนี้คนส่วนใหญ่ในสิงคโปร์ก็อยู่อาศัยในโครงการที่อยู่อาศัยที่มีคุณภาพที่สร้างโดยการเคหะแห่งชาติ

กล่าวด้วยความเป็นธรรม รัฐบาลก็มีนโยบายสนับสนุนที่อยู่อาศัยแก่ผู้มีรายได้น้อยอยู่บ้าง เช่น สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) ทำโครงการบ้านมั่นคงเพื่อแก้ไขปัญหากับชาวชุมชนแออัด ส่วน การเคหะแห่งชาติ ก็สร้างที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้น้อย แต่ข้อจำกัดด้านที่ดินทำให้โครงการบ้านมั่นคงทำงานได้ล่าช้ากว่าแผนมาก เพราะเจ้าของที่ดินไม่เต็มใจให้ชุมชนได้เช่าที่ดินเพราะเก็บค่าเช่าได้ถูก หรือถ้าเรียกแพง คนจนก็จ่ายไมไหว

ดังนั้นรัฐบาลควรมอบนโยบายและทิศทางว่าที่ดินรัฐ ไม่ควรมุ่งทางธุรกิจอย่างเดียว แต่ควรแบ่งมาใช้ประโยชน์เชิงสังคมบ้าง บางหน่วยงานเริ่มมีการปรับทิศทางการใช้ที่ดิน เช่น การรถไฟแห่งประเทศไทยที่มีมติคณะกรรมการการรถไฟฯ วันที่ 18 พฤษภาคม 2566 กำหนดแนวทางการแก้ไขชุมชนแออัดในที่ดินการรถไฟฯ หน่วยงานอื่น ๆ ควรปรับให้มีทิศทางเช่นนี้บ้าง ทั้งหมดนี้หลักสำคัญ จำเป็นต้องเริ่มจากการกำหนดทิศทางที่ถูกต้องคือทำให้ที่อยู่อาศัยเป็นสิทธิไม่ใช่สินค้า และลำดับความสำคัญกับการสนับสนุนคนข้างล่าง ประคองคนปานกลาง ไม่ใช่การอุ้มคนข้างบน

[i] ตัวอย่างงานสองชิ้นนี้ ชิ้นแรกกรณีที่สิงคโปร์ และชิ้นที่สองที่แคนาดา Liao, W. C., Zhao, D., Lim, L. P., & Wong, G. K. M. (2015). Foreign liquidity to real estate market: Ripple effect and housing price dynamics. Urban Studies, 52(1), 138-158.

Gordon, J. C. (2022). Solving puzzles in the Canadian housing market: foreign ownership and de-coupling in Toronto and Vancouver. Housing Studies, 37(7), 1250-1273

[ii] เดวิด ฮาร์วีย์ เป็นนักสังคมวิทยาแนววิพากษ์ร่วมสมัยที่มีชื่อเสียงมาก งานหลายชิ้นของผู้เขียนได้ความคิดมาจากเขา ใน Talk นี้ ฮาร์วีย์ พูดถึงปรากฏการณ์มหาเศรษฐีซื้อคอนโดแต่ไม่ได้มาอยู่ ในนาทีที่ 10 Inspirational Talk – David Harvey. Right to the City (youtube.com)

[iii] ราคาที่อยู่อาศัยในกรุงเทพฯ สูงกว่ารายได้ครัวเรือนเฉลี่ย 21 เท่า – ศูนย์วิจัยกสิกรไทย (kasikornresearch.com)

[iv] Shatkin, Gavin. (2014). “Reinterpreting the Meaning of the ‘Singapore Model’: State Capitalism and Urban Planning.” International Journal of Urban and Regional Research 38(1), P. 117.