มหานครประชาธิปไตย: กรุงเทพฯ ที่ประชาชน (ไม่ใช่ผู้ว่า) เป็นเจ้าของ

ในความเคลื่อนไหว

รศ.ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ

ผมติดตามการหาเสียงเลือกตั้งผู้ว่ากรุงเทพมหานครครั้งนี้ด้วยความสนใจ เพราะเป็นการเลือกตั้งที่มีความหลากหลายของผู้สมัครสูงที่สุดในประวัติศาสตร์ และที่น่าสนใจกว่านั้นคือ การหาเสียงด้วยการประชันขันแข่งกันเชิงนโยบายอย่างจริงจังมากกว่าครั้งก่อน ๆ 

นโยบายหาเสียงหลักของผู้สมัครส่วนใหญ่หนีไม่พ้นเรื่องการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ระบบขนส่งและเดินทาง การทำให้กรุงเทพฯ เป็นเมืองปลอดภัยและมีคุณภาพชีวิตที่ดีสำหรับผู้อาศัยอยู่ ระบบสวัสดิการสำหรับคนจนและผู้เปราะบาง การยกระดับกรุงเทพฯ เป็นเมืองเศรษฐกิจสร้างสรรค์  ฯลฯ

แน่นอนว่ามิติการพัฒนาเมืองเหล่านี้ล้วนสำคัญและจำเป็น แต่มิติหนึ่งที่ดูจะขาดหายไปเลยในการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้งและนโยบายของผู้สมัครทุกคนคือ มิติความเป็นประชาธิปไตยของเมือง หรือการทำให้กรุงเทพฯ เป็นเมืองประชาธิปไตย (democratic city)

แนวคิดนี้ถูกผลักดันในเมืองใหญ่ทั่วโลก แต่ถูกพูดถึงในเมืองไทยค่อนข้างน้อย เพราะส่วนใหญ่เวลาเราถกเถียงกันถึงการสร้างประชาธิปไตย จินตนาการของเรามักจำกัดอยู่ที่การเมืองระดับชาติเป็นหลัก ในขณะที่หลายประเทศทั่วโลกการสร้างเมืองให้เป็นพื้นที่ของประชาธิปไตยเป็นแนวคิดพื้นฐานที่ถูกผลักดันอย่างกว้างขวาง ที่โดดเด่นก็อาทิเช่น เมืองบาร์เซโลนา ในสเปน, กรุงโซล เกาหลีใต้, กรุงไทเปของไต้หวัน, เม็กซิโกซิตี้ ในเม็กซิโก, เมืองปอร์ตูอาเลเกร ของบราซิล เป็นต้น  ส่วนกรุงเทพมหานครเอง คนส่วนใหญ่อาจจะไม่ทราบว่าในแผนยุทธศาสตร์ของกรุงเทพฯ นั้นได้บรรจุเป้าหมายเรื่องการเป็น “มหานครประชาธิปไตย” ไว้นานมาแล้วโดยมีถ้อยคำอย่างสวยหรู แต่ไม่เคยมีแผนปฏิบัติหรือการผลักดันที่เป็นจริงแต่อย่างใด ปัจจัยสำคัญคือ การไม่เห็นความสำคัญรวมถึงการขาดความรู้ความเข้าใจในเรื่องนี้ในระดับผู้นำที่มาครองอำนาจ ยิ่งผู้นำที่ก้าวขึ้นมาสู่ตำแหน่งนี้โดยไม่ต้องแข่งขันหรือได้รับเลือกตั้งจากประชาชน จึงยิ่งไม่ให้ความสำคัญต่อการพัฒนาความเป็นประชาธิปไตยของเมือง

คำถามคือ เมืองที่เป็นประชาธิปไตยควรมีหน้าตาเป็นอย่างไร?

ตอบได้ง่าย ๆ คือ เมืองที่บริหารและขับเคลื่อนด้วยหัวใจของความเป็นประชาธิปไตย ซึ่งมีองค์ประกอบหลัก 3 ประการด้วยกัน คือ  1) อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน 2) รัฐบาลทำงานตอบสนองความต้องการของประชาชน และโปร่งใสตรวจสอบได้ และ 3) ประชาชนมีสิทธิเสรีภาพและมีส่วนร่วมในกิจการสาธารณะ

โจทย์ของการสร้างเมืองประชาธิปไตย จึงอยู่ที่การสร้างเมืองที่ประชาชนรู้สึกมีสิทธิ มีส่วนร่วม และกำกับทิศทางการทำงานของคนที่มีอำนาจบริหารเมืองที่พวกเขาเลือกไปได้ หากสรุปง่าย ๆ ก็คือทำอย่างไรให้ประชาชนรู้สึกมีความเป็นเจ้าของเมือง (ownership) ที่พวกเขาอาศัยอยู่ ซึ่งที่ผ่านมากรุงเทพฯ ถือว่าสอบตกในเรื่องนี้มาตลอด

ผู้ว่ากรุงเทพฯ ที่ผ่านมาหาเสียงและบริหารงานในลักษณะที่ตัวเองเป็น “เจ้าของเมือง” คือ สัญญาว่าตัวเองจะทำอย่างไร ใช้อำนาจแบบไหน ผลักดันเรื่องอะไร แต่ไม่ค่อยมีใครหาเสียงว่าจะสร้างเมืองที่ทำให้คนรู้สึกมีสิทธิ มีอำนาจ มีความเป็นเจ้าของเมืองอย่างไร คนกรุงเทพฯ จึงมักจะผิดหวังกับผู้ว่าฯ ของตัวเองทุกคน เพราะไม่เคยมีใครทำได้ตามที่หาเสียงไว้ และการเปลี่ยนแปลงก็เกิดขึ้นน้อยมาก (ทั้งนี้เรายังไม่ต้องพูดถึงโครงสร้างการบริหารราชการของรัฐไทยที่มีการรวมศูนย์สูง และขาดการกระจายอำนาจอย่างแท้จริงจนทำให้ผู้ว่ากทม.เองก็มีอำนาจจำกัด ผมขอข้ามประเด็นนี้ไป เพราะมีการพูดถึงมากพอสมควรแล้ว)   

กรุงเทพฯ จึงเป็นเมืองใหญ่ที่มีเสน่ห์ มีสีสัน มีความเจริญมากมาย แต่คนอาศัยอยู่ไม่รู้สึกหวงแหนหรือมีความรักผูกพันต่อเมือง เมื่อเทียบกับกระแสท้องถิ่นนิยมหรือจังหวัดนิยมที่เราสามารถพบเห็นได้ในหลายจังหวัดของประเทศ

นักคิดหลายคนชวนให้เราคิดถึงความเป็นเมืองประชาธิปไตยใน 3 มิติด้วยกันคือ

หนึ่ง เมืองในฐานะที่เป็นพื้นที่ของการเรียนรู้เรื่องประชาธิปไตย

สอง เมืองในฐานะที่เป็นพื้นที่ของการส่งเสริมประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม

และสาม เมืองในฐานะที่เป็นพื้นที่ของการส่งเสริมคุณภาพชีวิตที่เท่าเทียมและวัฒนธรรมประชาธิปไตย

ในทั้งสามมิตินี้ หากเราได้ผู้ว่ากทม.และทีมงานที่มีความเข้าใจและมีสปิริตแบบประชาธิปไตย พวกเขาย่อมคิดถึงกิจกรรมและช่องทางมากมายที่จะสร้างสรรค์ให้เกิดขึ้นเพื่อบรรลุถึงเป้าหมายเหล่านั้น ไม่ว่าจะเป็นการจัดเวทีเสวนา เวิร์กช็อป การอบรม เวทีคอนเสิร์ต กลไกร้องเรียน เทคโนโลยีที่จะฟังเสียงประชาชน การทำระบบงบประมาณ การเข้าถึงและมีส่วนร่วมในการใช้สวนสาธารณะ ห้องสมุด พิพิธภัณฑ์ หอศิลป์ ฯลฯ โดยต้องเริ่มต้นจากการเลิกคิดถึงตำแหน่งผู้ว่ากทม. ในฐานะ “เจ้าเมือง” ก่อนเป็นอันดับแรก เพราะมันเป็นแนวคิดที่ตกค้างมาจากยุคสมัยกึ่งอาณานิคมเมื่อร้อยกว่าปีก่อน

เมื่อผู้ว่าฯ มีทัศนะใหม่ว่าประชาชนเป็นเจ้าของเมือง และมีสปิริตอยากให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม การสร้างกลไกรูปธรรมต่าง ๆ มันย่อมหลั่งไหลมาเองตามธรรมชาติ

ขออนุญาตยกตัวอย่างเมืองบาร์เซโลนา ซึ่งเป็นเมืองที่ได้รับการยกย่องไปทั่วโลกในฐานะการเป็นเมืองต้นแบบประชาธิปไตย

เริ่มจากสภาเมืองบาร์เซโลนา (เปรียบเสมือนสก.กรุงเทพฯ บ้านเรา ซึ่งคนไม่ค่อยรู้ว่าทำหน้าที่อะไร ทั้งที่ทำหน้าที่สำคัญด้านนิติบัญญัติและการตรวจสอบผู้ว่า) ได้สร้างช่องทางและกลไกการมีส่วนร่วมขึ้นมามากมายโดยมีจุดมุ่งหมายให้พลเมืองได้แลกเปลี่ยนถกเถียง ร่วมมือกัน และตัดสินใจในปัญหาสำคัญที่เกี่ยวข้องกับเมืองของพวกเขา  มีการเปิดเวทีสาธารณะ (public forum) เพื่อเปิดให้ประชาชนทั่วไปเข้ามาร่วมแลกเปลี่ยนความเห็นและนำเสนอมุมมองต่อผู้บริหารเมือง มีการจัดเวทีรับฟังปัญหาประชาชนเชิงพื้นที่(territorial Forum) โดยผู้บริหารเมืองลงพื้นที่โดยตรงไปยังเขตตำบลและละแวกชุมชน และเวทีรับฟังปัญหาแบบที่ยึดตามประเด็นของปัญหา (sectorial Forum) ที่หยิบยกมาพูดคุย เช่น วัฒนธรรม การศึกษา การจัดการขยะ อาชญากรรม ฯลฯ ในเวทีเหล่านี้จะมีการนำเสนอข้อเสนอที่เป็นรูปธรรมจากประชาชนให้ผู้บริหารเมืองรับฟังและนำไปแก้ไขหรือผลักดันต่อไป เป็นระดับการมีส่วนร่วมที่มุ่งไปสู่การตัดสินใจ มิใช่เพียงการแสดงความคิดเห็นจบแล้วก็ผ่านไป

หัวใจคือ หลีกเลี่ยงการบริหารแบบบนลงล่าง (top-down) และหันมาบริหารแบบเปิดให้มีการมีส่วนร่วมจากล่างขึ้นบน

ผู้บริหารเมืองบาร์เซโลนายังจัดให้มีการประชุมเป็นระยะ ๆ อย่างต่อเนื่องระหว่างประชาชนด้วยกันที่มีความคิดเห็นที่แตกต่างต่อการจัดการปัญหาของเมือง (debate) ซึ่งบ่อยครั้งก็ร้อนแรง แต่ข้อดีคือฝึกการแลกเปลี่ยนถกเถียงระหว่างคนที่เห็นต่างซึ่งเป็นการบ่มเพาะวัฒนธรรมประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่น, การจัดให้มีการลงคะแนนประชามติในประเด็นที่สำคัญมาก ๆ ที่จะส่งผลกระทบต่อคนทั้งเมือง เช่น โครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ การออกเสียงนี้เปิดให้ทำได้ทั้งรูปแบบดั้งเดิมที่ต้องผ่านคูหาเลือกตั้ง และรูปแบบออนไลน์ (online voting) นอกจากนี้ ประชาชนยังสามารถรวมกลุ่มกันเพื่อริเริ่มประเด็นที่พวกเขาเห็นว่าสำคัญ และต้องการให้ผู้บริหารเมืองทำประชามติ โดยต้องรวบรวมรายชื่อให้เข้าเกณฑ์ตามกฎหมาย

ขอยกตัวอย่างอีกเมืองในภูมิภาคเอเชียของเราเองที่มีชื่อเสียงโดดเด่นในความเป็นเมืองประชาธิปไตย คือ กรุงโซล ซึ่งผู้บริหารระดับนายกเทศมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงอย่างต่อเนื่อง และเป็นหลักการที่ยึดถือร่วมกันไม่ว่าใครจะมาบริหารว่า หัวใจการบริหารมหานครแห่งนี้ คือ การบริหารอย่างโปร่งใส ให้ประชาชนมีส่วนร่วม และเปิดเผยข้อมูลต่อประชาชน โดยมีการใช้เทคโนโลยีและนวัตกรรมต่าง ๆ เข้ามาช่วยในการบริหารเมืองเพื่อตอบสนองหลักการ 3 ข้อนี้ เช่น เปิดให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลและเอกสารต่าง ๆ ได้โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับร่างกฎหมายและแผนงานของเมือง เปิดให้มีระบบอาสาสมัครให้คนรุ่นใหม่และประชาชนช่วยสอดส่องจุดที่มีปัญหาของเมืองและแจ้งให้ผู้บริหารแก้ปัญหา อันหนึ่งที่ผมชอบ คือ ให้นักศึกษาวิศวกรรมศาสตร์มาร่วมสำรวจว่ามีทางเท้า สะพาน สิ่งก่อสร้างของเมืองว่ามีความชำรุดทรุดโทรมมากน้อยแค่ไหน ตรงไหนอันตรายแล้วหากใช้สอยต่อไป จุดไหนถึงเวลาต้องซ่อม การมีส่วนร่วมแบบนี้ทำให้คนที่มาร่วมในโครงการนี้ได้ทั้งประสบการณ์และได้ทั้งความภูมิใจที่ความรู้ความสามารถของตนช่วยทำให้เมืองมีความปลอดภัยมากขึ้น ความเป็นเจ้าของก็เกิดตามมา คิดในกรอบนี้ เราสามารถคิดถึงการให้ประชาชนมาช่วย “ออกแบบเมือง” ได้อีกมากมาย เช่น มาช่วยออกแบบสวนสาธารณะ การปลูกต้นไม้ การทำห้องสมุดสาธารณะ หอศิลป์ พื้นที่ทางเท้า ป้ายรถเมล์ ทางม้าลาย บ้านพักอาศัยผู้มีรายได้น้อย ระบบอาสาสมัครด้านสาธารณสุข (ซึ่งมีบทบาทสำคัญมากช่วงการระบาดโควิด-19 ดังที่เห็น)

การมีส่วนร่วมออกแบบเมืองที่สำคัญ (อาจจะมากที่สุด) คือ การออกแบบระบบงบประมาณแบบมีส่วนร่วม (“Residents’ participatory budgeting system”) ซึ่งกรุงโซลได้แรงบันดาลมาจากเมืองปอร์ตูอาเลเกร ที่บราซิล ซึ่งเป็นผู้ริเริ่มเรื่องนี้จนถูกนำมาไปใช้ในหลายพันเมืองทั่วโลกในปัจจุบัน หลักการง่าย ๆ ก็คือ กันงบประมาณไว้ก้อนหนึ่ง และแทนที่จะให้ผู้ว่าฯ และสก.เป็นคนใช้งบก้อนนี้ ก็ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม (เลือกตั้งกันเอง ตั้งเป็นคณะกรรมการ) และตัดสินใจด้วยตัวพวกเขาเองว่าเขาอยากใช้งบประมาณของเมืองไปทำอะไร ซึ่งทำให้ประชาชนผู้เป้นเจ้าของเงินได้กำหนดการใช้เงินให้เกิดประโยชน์ตรงตามความต้องการมากที่สุด เป็นการมีส่วนร่วมตั้งแต่ต้นน้ำ แทนการมีบทบาทเพียงคอยจับจ้องตรวจสอบการทุจริตงบประมาณ ซึ่งเป็นกระบวนการปลายน้ำแล้ว

อยากจะปิดท้ายด้วย นวัตกรรมการมีส่วนร่วมอันหนึ่งของกรุงโซลที่ผมชอบคือ สิ่งที่เรียกว่า “The Big EAR”

สถาปัตยกรรมหน้าตาคล้ายหูขนาดใหญ่ ทาสีแดงแป๊ด ตั้งอยู่ที่หน้าศาลาว่าการของกรุงโซล สิ่งประดิษฐ์หน้าตาแปลก ๆ นี้มีไว้ให้ประชาชนที่รู้สึกอึดอัด คับข้องใจ และมีปัญหาเดือดร้อนต่าง ๆ สามารถไปพูดสะท้อนปัญหาของตนได้ โดยสิ่งที่พูดทั้งหมดจะถูกบันทึกไว้เป็นไฟล์เสียงและถ่ายทอดกระจายเข้าไปในโถงของศาลาว่าการให้ข้าราชการที่นั่งทำงานอยู่ในนั้นรวมถึงประชาชนได้ยิน ไฟล์เสียงต่าง ๆ ยังจะถูกรีไซเคิลกลายเป็นเพลงเปิดวนซ้ำไป ถือว่าเป็นนวัตกรรมของ “การส่งเสียงประชาชน” ที่สร้างสรรค์และน่าลองเอามาใช้ดูบ้าง หากผู้ว่ากทม. คนใหม่สนใจ

หากมองในแง่นี้ การคิดถึงเมืองประชาธิปไตยจึงไม่ใช่แค่มิติของการทำให้เมืองเป็นพื้นที่ที่ประชาชนสามารถใช้สิทธิเสรีภาพในการชุมนุมเพื่อส่งเสียงเรียกร้องทางการเมืองอย่างปลอดภัยเท่านั้น แน่นอนว่ามิตินี้สำคัญอย่างยิ่งยวด แต่โจทย์ที่กว้างออกไปคือจะทำอย่างไรให้ประชาชนสามารถส่งเสียงและมีส่วนร่วมในกิจการของบ้านเมืองได้หลากหลายช่องทาง และมีกลไกให้ผู้บริหารต้องรับฟังและตอบสนอง

ทั้งหมดที่เล่ามาอาจจะดูเหมือนฝันเฟื่องถึงเมืองประชาธิปไตยในฝัน แต่สิ่งที่ดูเหมือนฝันในบ้านเรา มันปรากฎเป็นจริงนานแล้วในหลายเมืองทั่วโลก