“ปรากฏการณ์กำนันนก” ประวัติศาสตร์ฉบับย่อของรัฐกับผู้มีอิทธิพลในสังคมไทย

ในความเคลื่อนไหว

รศ.ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ

แนวคิดเรื่องการทำนโยบาย “ปราบผู้มีอิทธิพล” ถูกรื้อฟื้นกลับมาได้รับความสนใจในสังคมอีกครั้ง หลังจากเกิดปรากฏการณ์ “กำนันนก” ที่จังหวัดนครปฐมซึ่งสั่นสะเทือนความเชื่อมั่นของสังคมต่อกระบวนการยุติธรรม และความปลอดภัยในชีวิตของประชาชน

ผู้มีอิทธิพลไม่ใช่ปรากฏการณ์ใหม่ในสังคมไทย

หากเราย้อนกลับไปในประวัติศาสตร์ กลุ่มคนที่เรียกว่าผู้มีอิทธิพลนั้นมีมานานในสังคมไทยตั้งแต่อดีตกาล โดยเฉพาะในรัฐโบราณก่อนที่จะมีการปฏิรูปการปกครองเพื่อสร้างรัฐสมัยใหม่ในสมัยรัชกาลที่ 5 ซึ่งในยุคนั้นโครงสร้างรัฐยังอ่อนแอ ล้าหลัง และขาดประสิทธิภาพในการบริหารอำนาจเหนือดินแดนและประชากรในความดูแลของตน ในสภาวะที่กลไกตำรวจและกองทัพสมัยใหม่ยังไม่ถูกสร้างขึ้น แต่ละชุมชนท้องถิ่นจะเต็มไปด้วยผู้มากบารมีหรือผู้กว้างขวางที่มีอำนาจเหนือพื้นที่ของตน

บรรดาผู้มีอิทธิพลเหล่านี้ไม่ใช่เจ้าหน้าที่รัฐ แต่ใช้ความเข็มแข็งเด็ดขาดและบารมีส่วนตัวในการทำให้ชาวบ้านเคารพยำเกรงรวมถึงเชื่อถือศรัทธา กล่าวง่าย ๆ ว่าผู้มีอิทธิพลใช้ทั้งพระเดชและพระคุณในการสร้างอิทธิพลของตนเองที่อยู่เหนือการกำกับควบคุมของรัฐขึ้นมา ในด้านพระคุณก็คือการให้ความปกป้องช่วยเหลือคนที่เดือดร้อนก่อเกิดเป็นการสร้างบุญคุณที่ทำให้คนหันมาพึ่งพิงส่วนในด้านพระเดชก็คือ การใช้ความรุนแรงต่อคนที่เป็นปฏิปักษ์และใครก็ตามที่มาคุกคามอิทธิพลและผลประโยชน์ของตน รวมถึงบริวารที่ทรยศหักหลังหรือขัดขืนต่ออำนาจของผู้มีอิทธิพล

เมื่อรัฐสมัยใหม่ถูกสร้างขึ้นในกลางสมัยรัชกาลที่ 5 พร้อมกับการรวมศูนย์อำนาจและกลไกการปกครองที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น หลายคนอาจจะคิดว่าผู้มีอิทธิพลในท้องถิ่นที่ใช้อำนาจส่วนตัวเหนือชาวบ้านจะมลายหายไป แต่ในความเป็นจริงไม่เป็นเช่นนั้น งานศึกษาวิจัยทางประวัติศาสตร์หลายชิ้นกลับชี้ให้เห็นความเปลี่ยนแปลงของความสัมพันธ์อันซับซ้อนที่เกิดขึ้นระหว่างรัฐกับผู้มีอิทธิพลในระดับชุมชนท้องถิ่นเหล่านี้ เนื่องจากรัฐสมัยใหม่ที่สร้างขึ้นในทศวรรษ 2440-2450 แม้จะมีทรัพยากรและโครงสร้างพื้นฐานการปกครองของรัฐที่แผ่ขยายกว่าเดิม แต่ก็ยังไม่ได้เข้มแข็งอย่างเต็มที่ ในช่วงก่อร่างสร้างรัฐนี้ ผู้นำสยามในกรุงเทพฯ ยังไม่ได้มีบุคลากรของตนเองอย่างมากมายมหาศาลที่จะเข้ามาทำหน้าที่เป็นข้าราชการของตน ฉะนั้น มาตรการหนึ่งที่ชนชั้นนำสยามในสมัยดังกล่าวทำ ก็คือ ดึงผู้มีอิทธิพลให้เข้ามาทำงานเป็นมือเป็นไม้ให้กับรัฐ แน่นอนว่าในมุมของรัฐ จะมีใครรู้จักและช่วยรัฐได้ดีกว่าเจ้าของพื้นที่ผู้กว้างขวางและมากบารมีที่ฝังรากอยู่แต่เดิมแล้ว

ผู้มีอิทธิพลเหล่านี้อยู่ในสถานะครึ่ง ๆ กลาง ๆ ระหว่างการเป็นเจ้าหน้าที่รัฐกับการเป็นผู้มีอิทธิพลอิสระ บางคนรับใช้รัฐได้อย่างแข็งขันและยอมสวามิภักดิ์กับส่วนกลางก็ได้รับการแต่งตั้งให้มีตำแหน่งที่เป็นทางการ เช่น กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน รวมถึงตำแหน่งอื่น ๆ ในโครงสร้างราชการ รับเงินเดือนและคอยเป็นแขนขาให้กับรัฐในการดูแลท้องที่ซึ่งอำนาจรัฐยังไม่สามารถแผ่ขยายหรือลงหลักปักฐานได้อย่างเต็มที่ แต่การพึ่งพาอาศัยผู้มีอิทธิพลท้องถิ่นมากจนเกินพอดี ก็อาจเป็นอันตรายต่อรัฐได้ เพราะคนเหล่านี้อาจกลายเป็นตัวการที่คอยบ่อนทำลายอำนาจรัฐให้อ่อนแอ ข่มเหงรังแกชาวบ้าน และใช้ความรุนแรง (ที่รัฐให้ท้าย) เพื่อสร้างอาณาจักรผลประโยชน์ของตนเอง จนทำให้กฎหมายบ้านเมืองขาดความศักดิ์สิทธิ์และประชาชนหมดความไว้วางใจในรัฐที่พวกเขาอาศัยอยู่ มองว่ารัฐไร้น้ำยากระทั่งชุบเลี้ยงนักเลงหัวไม้ผู้มีอิทธิพลให้เติบโตเสียเอง ฉะนั้นเมื่อถึงจุดที่ผู้มีอิทธิพลบางคนเริ่มใช้อำนาจอย่างเหิมเกริมหรืออุกอาจมากจนเกินพอดี รัฐก็ต้องเข้ามากำราบเสียบ้างเป็นครั้งคราวพอเป็นพิธี เพื่อเรียกความเชื่อมั่นจากสาธารณชนที่มีต่อรัฐให้กลับมา

แม้แต่ในยุคจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ซึ่งถูกเรียกขานกันว่าเป็นจอมพลที่ปกครองสังคมไทยแบบ “พ่อขุนอุปถัมภ์แบบเผด็จการ” ที่ใช้อำนาจปกครองสังคมไทยในลักษณะที่เป็นเผด็จการอำนาจนิยมเข้มข้นที่สุดคนหนึ่งในประวัติศาสตร์ไทย จนกระทั่งนักเลงอันธพาลทั้งหลายพากันหวาดกลัว ดังที่มักจะถูกเรียกขานว่าเป็นยุคปราบอันธพาล แต่ในความเป็นจริง หากพิจารณาลงรายละเอียดในเชิงลึกแล้วจะพบว่าในยุคจอมพลสฤษดิ์ ผู้มีอิทธิพลก็ไม่ได้หายไปไหน พวกเขาเพียงต้องปรับตัวให้อยู่รอดด้วยการหันไปทำงานเป็นลูกน้องให้กับระบอบสฤษดิ์เพื่อความอยู่รอด ผู้มีอิทธิพลบางรายเคยให้สัมภาษณ์ว่าพวกเขาโดน “หมายหัว” และเพ่งเล็งจากรัฐบาลจนต้องไปกบดานและทำตัวเงียบ ๆ อยู่สักพัก บางคนก็หนีไปบวชชั่วคราว บางคนฉลาดหน่อย อยู่เป็นอ่านสถานการณ์ออกก็ไปช่วยทำงานสีเทา ๆ ให้รัฐบาลเสียเลยเพื่อให้ตัวเองพ้นภัย

ฉะนั้น เมื่อรัฐบาลทหารนำโดยจอมพลถนอม กิตติขจร ซึ่งสืบอำนาจต่อจากจอมพลสฤษดิ์ตั้งพรรค “สหประชาไทย” และจัดการเลือกตั้งในปี 2512 เพื่อสืบทอดอำนาจของคณะรัฐประหาร จึงได้ผู้มีอิทธิพลกว้างขวางในหลายจังหวัดมาช่วยทำงานหาเสียงเป็นหัวคะแนนให้พรรครัฐบาล หน้าที่ของผู้มากบารมีเหล่านี้ก็คือ ช่วยพรรคทหารข่มขู่ชาวบ้านให้ไปเลือกพรรคสหประชาไทย และคุกคามผู้สมัครอื่น ๆ ที่เป็นคู่แข่งของพรรครัฐบาลให้ถอนตัวไปจากการแข่งขัน นอกจากนั้นก็ช่วยจ่ายเงินซื้อเสียงชักจูงให้ประชาชนในพื้นที่ของตนสนับสนุนพรรคของจอมพลถนอมและนายทหารทั้งหลาย ประสบการณ์ในประวัติศาสตร์ไทยจึงชี้ให้เห็นความจริงสำคัญประการหนึ่งก็คือว่า เผด็จการทหารกับผู้มีอิทธิพลท้องถิ่นสามารถดำรงอยู่คู่กันได้ รัฐเผด็จการทหารไม่ได้ปราบปรามผู้มีอิทธิพลอย่างเด็ดขาดเสมอไป ที่เป็นเช่นนี้เพราะนโยบายปราบผู้มีอิทธิพลของรัฐนั้นมักจะมีมิติของอำนาจกำกับอยู่เสมอ บ่อยครั้ง นโยบายปราบผู้มีอิทธิพลคือนโยบายทางการเมืองเพื่อ “ตีเมืองขึ้น” เป้าหมายมิใช่เพื่อกำจัดผู้มีอิทธิพล แต่เพื่อดึงผู้มีอิทธิพลท้องถิ่นให้มาทำงานให้รัฐหรือเป็นแขนขาทางการเมืองให้ผู้มีอำนาจรัฐในยุคนั้น ซึ่งส่วนใหญ่จะเป็นงานนอกกฎหมายหรืองานกึ่งผิดกึ่งถูกกฎหมาย ที่รัฐไม่ต้องการเข้าไปมีส่วนโดยตรง

เมื่อการพัฒนาเศรษฐกิจทุนนิยมสมัยใหม่เจริญรุดหน้าไปอย่างรวดเร็ว และแผ่ขยายไปถึงภูมิภาคต่าง ๆ นอกกรุงเทพฯ ผู้มีอิทธิพลในหลายจังหวัดก็ยกระดับขึ้นมาเป็นนักธุรกิจและผันตัวเป็นนักการเมืองตามลำดับ สื่อมวลชนและนักวิชาการเรียกขานกลุ่มคนเหล่านี้ที่เป็นกึ่งนักธุรกิจกึ่งผู้มีอิทธิพลว่า “เจ้าพ่อ” ซึ่งปรากฏการณ์การเติบโตของเจ้าพ่อภูธรทั้งหลายเห็นได้อย่างชัดเจนในยุคประชาธิปไตยครึ่งใบสมัยรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ในทศวรรษ 2520 เหตุที่เจ้าพ่อเฟื่องฟูอย่างมากในยุคนี้ (กระทั่งเรียกได้ว่าเป็นยุคทองของ “การเมืองแบบเจ้าพ่อ”) เพราะมีเหตุปัจจัยหลายประการมาบรรจบกันพอดี หนึ่งก็คือ เศรษฐกิจในหัวเมืองต่าง ๆ เจริญเติบโตขึ้นอย่างรวดเร็วแบบก้าวกระโดด นำไปสู่การขยายตัวของการค้า การท่องเที่ยว การก่อสร้าง การลงทุนต่าง ๆ รวมถึงธุรกิจ “หวย ซ่อง บ่อน ยาบ้า” ที่เฟื่องฟูขึ้นมาในต่างจังหวัดพร้อมกับการพัฒนาเมือง ธุรกิจเหล่านี้กลายเป็นช่องทางให้เจ้าพ่อผู้มีอิทธิพลเข้ามาสะสมความมั่งคั่งได้ โดยเฉพาะธุรกิจรับเหมาก่อสร้าง ซึ่งอิงอาศัยเส้นสายทางการเมืองและอิทธิพลในวงราชการทางการเมืองเป็นหลักในการให้ได้มาซึ่งชัยชนะในการประมูลงาน ซึ่งอำนาจเหนือเจ้าหน้าที่รัฐยังช่วยให้บรรดาผู้มีอิทธิพลสามารถทำธุรกิจสีเทาได้อย่างไม่มีใครกล้ามารบกวนด้วย ก่อเกิดเป็นความสัมพันธ์ที่แนบแน่นและเอื้อประโยชน์ซึ่งกันและกันระหว่างผู้มีอิทธิพลกับเจ้าหน้าที่รัฐ ไม่ว่าจะเป็นเจ้าหน้าที่ตำรวจและข้าราชการในหน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับเครือข่ายธุรกิจของเจ้าพ่อ

ปัจจัยที่สอง คือ การเลือกตั้งอย่างต่อเนื่องในยุคประชาธิปไตยครึ่งใบกลายเป็นช่องทางให้เจ้าพ่อบางรายสามารถชุบตัวเป็นนักการเมืองได้ และเมื่อเข้าสู่อำนาจรัฐสำเร็จก็ใช้อำนาจรัฐนั้นมาปกป้องธุรกิจสีเทารวมถึงกำจัดคู่แข่งในธุรกิจอื่น ๆ ของตน เช่น ธุรกิจรับเหมาก่อสร้างมูลค่าสูง เป็นต้น พรรคการเมืองไทยส่วนใหญ่ในยุคประชาธิปไตยครึ่งใบยังขาดความเข้มแข็งและไม่ได้เน้นผลิตนโยบายเพื่อดึงคะแนนจากผู้มีสิทธิเลือกตั้ง จึงอาศัยการดึงเจ้าพ่อภูธรมาเป็นกำลังสำคัญในการทำให้พรรคชนะเลือกตั้งในต่างจังหวัด เมื่อเจ้าพ่อยกระดับตัวเองจากผู้มีอิทธิพลท้องถิ่นกลายเป็นผู้แทนในสภาและเสนาบดีในทำเนียบเสียเอง จึงยากที่นโยบายการปราบผู้มีอิทธิพลจะประสบความสำเร็จได้อย่างแท้จริง หากจะมีก็คงเพียงการ “เชือดไก่ให้ลิงดู” จัดการผู้มีอิทธิพลระดับล่างเพียงบางราย

เจ้าพ่อนั้นยังมีหลายระดับ ตั้งแต่เจ้าพ่อระดับชาติ จนมาถึงเจ้าพ่อรายย่อยระดับท้องถิ่นซึ่งเป็นลูกน้องของเจ้าพ่อใหญ่อีกที และเครือข่ายอำนาจของเจ้าพ่อนั้นมักจะกว้างขวางแผ่ครอบคลุมข้าราชการและเจ้าหน้าที่รัฐในพื้นที่ ปรากฏการณ์กำนันนกจึงเป็นเพียงยอดของภูเขาน้ำแข็งที่โผล่ขึ้นมาให้เห็น เท่าที่ข้อมูลปรากฏกำนันนกเข้าข่ายเป็นผู้มีอิทธิพลในระดับท้องถิ่นมากกว่าที่จะเป็นผู้มีอิทธิพลระดับชาติ และใช้ความรุนแรงอย่างอุกอาจเกินกว่าที่รัฐเองจะนิ่งเฉยได้ เพราะมีเจ้าหน้าที่รัฐเสียชีวิตและกลายเป็นข่าวที่สาธารณชนจับตาอย่างใกล้ชิด ลองจินตนาการว่าหากไม่มีนายตำรวจน้ำดีเสียชีวิตจากเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น เครือข่ายอิทธิพลและผลประโยชน์ของกำนันนกที่มีเจ้าหน้าที่รัฐจำนวนมากเข้าไปเกี่ยวข้องคงยังสามารถเก็บเกี่ยวและแบ่งปันผลประโยชน์กันได้ต่อไปเรื่อย ๆ โดยสังคมไม่รับรู้เสียด้วยซ้ำ

แต่แค่นั้นยังไม่เพียงพอ เพราะแม้รัฐจะมีทรัพยากรและกำลังเข้มแข็งพอที่จะปราบผู้มีอิทธิพล แต่หากผู้นำรัฐไม่มีเจตจำนงทางการเมือง (political will) ที่แข็งแรงและเอาจริงเอาจังก็ยากที่จะแก้ไขปัญหาได้ “ปรากฏการณ์กำนันนก” เป็นผลผลิตของปัญหาโครงสร้างที่เกี่ยวพันกับธุรกิจผิดกฎหมาย ความไม่โปร่งใสในการประมูลงานก่อสร้าง การคอร์รัปชันของเจ้าหน้าที่รัฐ และความสัมพันธ์ที่แนบแน่นระหว่างผู้มีอิทธิพลกับข้าราชการบางกลุ่มโดยเฉพาะในวงการตำรวจ หากไม่จริงจังในการรื้อถอนโครงสร้างที่มีปัญหาที่รัฐเองมีส่วนเกี่ยวข้องในการหล่อเลี้ยงให้ผู้มีอิทธิพลเติบโต สิ่งที่จะเกิดขึ้นก็จะกลายเป็นเพียงการแก้ปัญหาแบบไฟไหม้ฟางเหมือนดังที่เคยเกิดขึ้นในอดีต