อาณาจักร ‘องค์กรอิสระ’ ในแดนสนธยา

ในความเคลื่อนไหว

รศ.ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ

องค์กรอิสระกลายเป็นประเด็นที่ถูกพูดถึงอย่างกว้างขวางในสังคมหลังเหตุการณ์ “ตึกสตง.” ถล่มจากเหตุการณ์แผ่นดินไหว ในวันที่ 28 มีนาคม ที่ผ่านมา

ก่อนอื่น ต้องกล่าวว่าสิ่งที่เรียกว่า “องค์กรอิสระ” นั้นเป็นสิ่งใหม่ในสังคมไทย แนวความคิดเรื่อง “องค์กรอิสระ” เพิ่งปรากฏขึ้นครั้งแรกเมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ณ ขณะนั้นมีกระแสแนวคิดสองกระแสในระดับโลกที่นำมาสู่ความแพร่หลายของการจัดตั้งองค์กรอิสระ แนวคิดหนึ่ง คือ แนวคิดที่เรียกว่า รัฐธรรมนูญนิยม (constitutionalism) ที่มองว่าอำนาจของรัฐนั้นจะมีความชอบธรรมก็ต่อเมื่อยึดโยงกับหลักกฎหมาย และอำนาจรัฐควรถูกจำกัดด้วยหลักพื้นฐานทางกฎหมาย พูดง่าย ๆ ว่าใครก็ตามที่ถือครองอำนาจรัฐไม่ควรตั้งตนอยู่เหนือกฎหมายได้ อีกแนวคิดหนึ่งก็คือ ประชาธิปไตยแบบเสรีนิยมที่ไม่เพียงให้ความสำคัญกับการขึ้นสู่อำนาจอย่างชอบธรรมผ่านการเลือกตั้งที่บริสุทธิ์ยุติธรรม แต่ให้ความสำคัญกับการใช้อำนาจระหว่างที่อยู่ในตำแหน่งด้วย

สองแนวคิดที่มาบรรจบกันนี้นำไปสู่การแพร่กระจายของหลักการและหลักปฏิบัติในสังคมต่าง ๆ ที่มุ่งสร้างประชาธิปไตยที่โปร่งใส มีความรับผิดรับชอบ มีการตรวจสอบและถ่วงดุลที่เข้มแข็ง เคารพหลักนิติรัฐ รัฐบาลต้องไม่สามารถใช้อำนาจได้ตามอำเภอใจ สิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้รับการปกป้องจากอำนาจรัฐ เกิดแนวคิดว่าทำอย่างไรไม่ให้ผู้มีอำนาจฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ สามารถใช้อำนาจได้ตามใจชอบ แต่ต้องถูกกำกับตรวจสอบโดยองค์กรอีกชุดหนึ่งแยกต่างหากจากอำนาจทั้งสาม ที่มีความเป็นอิสระและเป็นกลางในการทำหน้าที่ ไม่อยู่ภายใต้การบงการของรัฐบาลและสภา

สิ่งมีชีวิตทางการเมืองที่เรียกว่า องค์กรอิสระก็ถือกำเนิดขึ้นมาภายใต้สภาพแวดล้อมนี้ แน่นอนว่าหลายประเทศที่มีประชาธิปไตยตั้งมั่นมายาวนานล้วนมีการจัดตั้งองค์กรอิสระมานานแล้ว แต่สำหรับประเทศประชาธิปไตยเกิดใหม่ หรือประเทศที่เพิ่งเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย องค์กรอิสระถือเป็นเรื่องใหม่มิใช่น้อย

ประเทศไทยในขณะที่ร่างรัฐธรรมนูญ 2540 ก็ตรงกับกระแสโลกในยุคสงครามเย็น ที่แนวคิดเรื่องเสรีนิยมประชาธิปไตยเบ่งบาน และบรรยากาศในสังคมไทยที่ต้องการปฏิรูปการเมืองเพื่อให้พ้นจากวงจรอุบาทว์ของการรัฐประหารสลับกับประชาธิปไตยพลเรือนจากการเลือกตั้งที่อ่อนแอ ณ ขณะนั้น ฉันทามติในสังคม (โดยเฉพาะหลังเกิดวิกฤติเศรษฐกิจต้มยำกุ้ง) คือ ไม่ต้องการรัฐบาลจากการรัฐประหาร แต่ในขณะเดียวกันก็ไม่ต้องการรัฐบาลจากการเลือกตั้งที่อ่อนแอและขาดความโปร่งใส

ตัดข้ามกาลเวลามาที่สถานการณ์ปัจจุบัน ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ซึ่งร่างขึ้นโดยคณะบุคคลที่แต่งตั้งโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) วางเป้าหมายหลักไว้ที่การควบคุมรัฐบาลประชาธิปไตยที่มาจากการเลือกตั้ง และเพิ่มอำนาจให้กับองค์กรที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ทำให้องค์กรอิสระต่าง ๆ มีอำนาจเพิ่มสูงขึ้นกว่าเดิมเมื่อเทียบกับรัฐธรรมนูญปี 2540 แต่กลับถูกตรวจสอบได้น้อยลง และมีที่มาที่ขาดความยึดโยงกับประชาชนมากยิ่งขึ้น ผลลัพธ์ที่ เกิดขึ้น คือองค์กรอิสระทั้งหลายกลายเป็นยักษ์ที่มีฤทธิ์เดชมากขึ้น กระบองใหญ่โตขึ้น แต่สังคมกำกับตรวจสอบแทบไม่ได้ องค์กรอิสระกลายเป็นอำนาจที่ 4 ที่มีอำนาจตรวจสอบอำนาจอื่น ๆ แต่ตนเองอยู่เหนือการกำกับควบคุม จนนำมาสู่คำถามที่ดังขึ้นเรื่อย ๆ ในสังคมว่า แล้วใครจะตรวจสอบองค์กรอิสระ? เมื่อองค์กรที่ควรจะทำหน้าที่อย่างโปร่งใส กลับมีพฤติกรรมในการทำงานที่ไม่โปร่งใสเสียเอง สังคมเริ่มตั้งคำถามเกี่ยวกับค่าตอบแทนของผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงในองค์กรอิสระต่าง ๆ ที่สูงจนน่าตกใจ อภิสิทธิ์และสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ ที่พวกเขาได้รับ ขอบเขตการใช้อำนาจที่กว้างขวาง การใช้งบประมาณที่ดูฟุ่มเฟือยเกินความจำเป็น และการขาดความรับผิดรับชอบต่อสาธารณะเมื่อเกิดปัญหาขึ้นจากการกระทำขององค์กรอิสระต่าง ๆ

กรณีตึกสตง. ถล่ม จึงเป็นเสมือนชนวนที่จุดความไม่พอใจของคนในสังคมให้เพิ่มสูงขึ้น แต่เหตุการณ์นี้เป็นเพียงยอดของภูเขาน้ำแข็ง และสตง. หรือสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินก็เป็นเพียงองค์กรอิสระแห่งหนึ่ง ซึ่งไม่ใช่องค์กรเดียวที่มีปัญหา หากจะแก้ปัญหาที่รากฐานจริง ๆ จำเป็นที่สังคมไทยต้องมองให้เห็นภาพรวมทั้งหมด นั่นก็คือ สภาวะที่องค์กรตรวจสอบเหล่านี้กลายสภาพเป็นอาณาจักรที่มีอำนาจและงบประมาณมหาศาล แต่หลุดลอยออกจากการกำกับควบคุมของสังคม ซึ่งสาเหตุสำคัญที่องค์กรอิสระมีปัญหาเช่นนี้ มาจากสองปัจจัยคือ

หนึ่ง การที่ประชาธิปไตยของไทยถดถอยมาอย่างต่อเนื่องตั้งแต่หลังการรัฐประหาร 2549 จนมาถึงการรัฐประหาร 2557 ทำให้การทำหน้าที่ขององค์กรอิสระถูกบิดผันจากองค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจเพื่อสร้างหลักประกันว่าประชาธิปไตยจะทำงานได้อย่างดี (making democracy work) กลายมาเป็นองค์กรที่มุ่งทำลายเสียงข้างมากของประชาชนและทำลายประชาธิปไตยให้อ่อนแอ (making democracy weak) แทนที่องค์กรอิสระจะเป็นเครื่องมือเพื่อเสริมสร้างระบอบประชาธิปไตย กลับกลายเป็นเครื่องมือค้ำจุนระบอบอำนาจนิยมของชนชั้นนำ

และปัจจัยที่สอง คือ การออกแบบกติกาในรัฐธรรมนูญ  2560 ซึ่งเป็นการร่างกติกาที่ทำให้เกิดความไม่สมดุลทางอำนาจ เพิ่มอำนาจขององค์กรอิสระอย่างกว้างขวาง แต่ลดทอนกลไกที่รัฐสภาและภาคประชาชนสามารถตรวจสอบองค์กรอิสระทั้งหลาย

หากย้อนกลับไป ณ จุดกำเนิด และพิจารณาในเชิงหลักการ ต้องกล่าวว่าแนวคิดในการจัดตั้งองค์กรอิสระนั้นมาจากหลักการที่ดี เพราะประชาธิปไตยจะตั้งมั่นได้อย่างยั่งยืนและทำงานได้ดี ก็ต้องเป็นประชาธิปไตยที่มีคุณภาพ คือโปร่งใสตรวจสอบได้ ยึดหลักนิติรัฐ หากเราปล่อยให้เกิดสภาวะที่ฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และองค์กรของรัฐสามารถใช้อำนาจได้ตามใจชอบ ย่อมนำไปสู่การคอร์รัปชันได้ง่าย และย่อมนำไปสู่ความเสื่อมศรัทธาของประชาชนต่อรัฐบาลประชาธิปไตย องค์กรอิสระทำหน้าที่เป็นเสมือนเกราะป้องกันประชาธิปไตยอีกชั้นหนึ่ง แต่องค์กรอิสระจะทำหน้าที่เป็นเกราะที่ดีได้ ตนเองก็ต้องมีความโปร่งใสและถูกตรวจสอบได้ด้วยเช่นกัน มิใช่มีแต่ความ “อิสระ” แต่เพียงอย่างเดียว เพราะความเป็นอิสระที่มาพร้อมกับขอบเขตอำนาจที่กว้างขวาง แต่ปราศจากการตรวจสอบก็ก่อความเสียหายต่อสังคมได้มหาศาล ดังที่ปรากฏในกรณีตึกสตง.ถล่ม ที่ส่งผลเสียหายต่อชีวิตผู้คนจำนวนมาก รวมถึงความเชื่อมั่นของประชาชนต่อความปลอดภัยในชีวิต

สังคมไทยควรอาศัยวิกฤตนี้ผลักดันให้เกิดการปฏิรูปองค์กรอิสระ จากสภาพที่เป็นอาณาจักรอิสระในแดนสนธยา ให้สามารถทำหน้าที่เป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจได้อย่างเที่ยงธรรม ซึ่งมี 3 ประเด็นที่จะต้องปฏิรูป คือ หนึ่ง ที่มาและคุณสมบัติของผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ สอง ขอบเขตอำนาจหน้าที่ ที่ต้องชัดเจนและไม่กว้างขวางจนเกินไป และสาม กลไกตรวจสอบการทำงานขององค์กรอิสระให้มีความรับผิดรับชอบต่อสาธารณะ ซึ่งการปฏิรูปทั้งหมดนี้ไม่สามารถเกิดขึ้นหากไม่มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ซึ่งเป็นต้นตอของปัญหา