ความอ่อนแอทางประวัติศาสตร์ของ ‘บ้านใหญ่’

ในความเคลื่อนไหว

รศ.ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ

คำว่า “บ้านใหญ่” เป็นคำที่ถูกใช้อย่างแพร่หลายเมื่อไม่กี่ปีมานี้เพื่อบรรยายถึงลักษณะของนักการเมืองไทยบางกลุ่ม คำนี้แม้ว่าจะใช้กันในพื้นที่มานานแล้ว แต่ไม่ได้ใช้แพร่หลายในสื่อสาธารณะ หรือการวิเคราะห์ทางวิชาการ เมื่อก่อนจะนิยมใช้คำว่าตระกูลการเมือง หรือนักการเมืองแบบเจ้าพ่อท้องถิ่นเสียมากกว่า

อย่างไรก็ตาม เป็นที่น่าสังเกตว่าบทวิเคราะห์ส่วนใหญ่เกี่ยวกับนักการเมืองแบบบ้านใหญ่มักจะเน้นไปที่พฤติกรรมการใช้และสะสมอำนาจและการแข่งขันช่วงชิงตำแหน่งทางการเมือง บวกกับสนใจว่านักการเมืองเหล่านี้จะย้ายไปสังกัดพรรคการเมืองใดโดยเฉพาะในฤดูหาเสียงเลือกตั้ง โดยมักจะละเลยที่มาว่า นักการเมืองเหล่านี้ก้าวขึ้นมาเป็นตัวละครสำคัญทางการเมืองได้อย่างไร บทความนี้อยากจะชวนผู้อ่านมองเห็นบริบท และเงื่อนไขทางประวัติศาสตร์ที่ก่อกำเนิดการเมืองและนักการเมืองแบบบ้านใหญ่ 

หากจะกล่าวถึงจุดเปลี่ยนทางประวัติศาสตร์ที่เป็นจุดเริ่มต้นของการเมืองแบบบ้านใหญ่ คงต้องกล่าวว่าคือเหตุการณ์  14 ตุลาฯ 2516 ที่ขบวนการนักศึกษาและประชาชนลุกขึ้นสู้โค่นล้มระบอบเผด็จการทหารของจอมพลถนอม กิตติขจร-ประภาส จารุเสถียร ซึ่งหลังจากเหตุการณ์นี้เองที่ทำให้พื้นที่ทางการเมืองเปิดกว้างขึ้น รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ถูกประกาศใช้ พรรคการเมืองถูกอนุญาตให้จัดตั้งขึ้นได้ และมีการเลือกตั้งในปี 2518 และ 2519 ในช่วงของการเปลี่ยนผ่านประชาธิปไตยนี้ แม้ว่าจะเต็มไปด้วยความขัดแย้งรุนแรงและจบลงด้วยการที่ทหารกลับมายึดอำนาจอีกภายในเวลาเพียงแค่ 3 ปี แต่ก็ทำให้นักการเมืองกลุ่มหนึ่งซึ่งเป็นชนชั้นนำหน้าใหม่จากต่างจังหวัดเริ่มเข้าสู่เวทีทางการเมืองทั้งในรัฐสภาและคณะรัฐมนตรี

หากย้อนกลับไปดูประวัติของตระกูลการเมืองชื่อดัง หรือบ้านใหญ่ที่มีชื่อเสียง จะพบว่าล้วนเริ่มเข้าสู่เวทีการเมืองในช่วงนี้ อาทิ ตระกูลศิลปอาชา เทียนทอง ชิดชอบ อัศวเหม ฉายแสง หลีกภัย อังกินันท์ คำประกอบ เอื้ออภิญญกุล เรืองกาญจนเศรษฐ์ สิงห์โตทอง ฯลฯ บางตระกูลอาจจะเริ่มเล่นการเมืองมาก่อนหน้านั้น และได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตั้งแต่การเลือกตั้งสมัย พ.ศ. 2512 แต่ในยุคก่อน 14 ตุลาฯ เป็นช่วงที่กองทัพครองอำนาจทางการเมืองอย่างเด็ดขาด การเลือกตั้งแทบไม่เคยถูกจัดอย่างต่อเนื่อง และ ส.ส. ในสภาที่มาจากการเลือกตั้งก็เป็นเพียงไม้ประดับในเวทีการเมือง ไม่มีอำนาจที่แท้จริงแต่อย่างใด ตระกูลการเมืองที่อาศัยช่องทางการเลือกตั้ง เพื่อเข้าสู่อำนาจจึงยังไม่สามารถผงาดขึ้นมาได้ ในยุคที่ช่องทางดังกล่าวตีบตัน และถูกทำให้สะดุดหยุดลงอยู่ตลอดเวลา 

การโค่นล้มระบอบเผด็จการทหาร จึงกลายเป็นหน้าต่างแห่งโอกาสที่ทำให้นักการเมืองแบบบ้านใหญ่ได้ก้าวเข้ามาสู่เวทีโดยมีบทบาทและสั่งสมอำนาจมากขึ้น และจะยิ่งเติบโตอย่างต่อเนื่องในยุคประชาธิปไตยครึ่งใบในทศวรรษ 2520 ภายใต้รัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เพราะเป็นยุคที่ทหารยอมแบ่งปันอำนาจบางส่วนให้พรรคการเมือง และนักการเมืองจากการเลือกตั้งให้เข้ามาใช้อำนาจร่วมกับนายทหารและข้าราชการประจำ เนื่องจากทหารตระหนักดีถึงสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจสังคมทั้งในประเทศและต่างประเทศที่เปลี่ยนแปลงไป ซึ่งทำให้ระบอบการเมืองแบบเผด็จการเบ็ดเสร็จของกองทัพไม่มีความชอบธรรมอีกต่อไป จำเป็นต้องปรับแต่งรูปแบบการปกครองยอมให้มีการเลือกตั้ง และการแข่งขันของพรรคการเมืองเพื่อเสริมความชอบธรรมให้กับระบบการเมือง แต่ไม่ว่าผลการแข่งขันจะออกมาเช่นใด นายพลอย่างพลเอกเปรมและคณะนายทหารคนสนิท ซึ่งไม่ได้ลงเลือกตั้งยังคงกุมอำนาจสูงสุดในฐานะหัวหน้ารัฐบาล และเป็นผู้กำหนดทิศทางประเทศ 

ในยุคประชาธิปไตยครึ่งใบ นักการเมืองแบบบ้านใหญ่ยังคงเป็นไม้ประดับ แต่มีโอกาสได้เติบโตอย่างต่อเนื่อง เพราะมีการเลือกตั้งอย่างต่อเนื่องในยุคดังกล่าว ทำให้ตระกูลการเมืองเริ่มมีเวลาสะสมอำนาจและทรัพยากรที่ได้จากดำรงตำแหน่งทางการเมืองอย่างต่อเนื่อง และเริ่มสืบทอดตำแหน่งไปให้รุ่นลูกและคนในครอบครัว จนก่อรูปเป็นตระกูลการเมืองที่มีอิทธิพลในจังหวัดของตนเอง มีเครือข่ายลูกน้อง (ที่ในช่วงหาเสียงก็จะทำหน้าที่เป็นหัวคะแนน) เพื่อนฝูง และผู้สนับสนุนที่ถูกสร้างขึ้นผ่านระบบอุปถัมภ์ในพื้นที่ 

หากสำรวจตรวจตราดูภูมิหลังของนักการเมืองแบบบ้านใหญ่ ก็จะพบว่าเกือบทั้งหมดเป็นนักธุรกิจท้องถิ่นที่สร้างเนื้อสร้างตัวขึ้นมาจนร่ำรวยในช่วงการเร่งรัดพัฒนาเศรษฐกิจสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ช่วงทศวรรษ 2500-2510 ซึ่งเป็นช่วงที่การค้า การลงทุน และการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานขยายตัวไปยังต่างจังหวัด ทำให้พ่อค้านายทุนต่างจังหวัดเติบโตขึ้น ธุรกิจที่สร้างความมั่งคั่งให้คนกลุ่มนี้มักจะเป็นธุรกิจรับเหมาก่อสร้างโดยเฉพาะโครงการขนาดใหญ่ที่ทำสัญญากับภาครัฐ โรงแรม อสังหาริมทรัพย์ เป็นตัวแทนจำหน่ายสินค้า เหล้า บุหรี่ ธุรกิจเดินรถ แสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ เช่น ป่าไม้ เหมืองแร่ ฯลฯ หรือบางคนก็เข้าไปพัวพันธุรกิจสีเทาประเภท “หวย ซ่อง บ่อน ยาเสพติด” ด้วย และความมั่งคั่งที่เพิ่มพูนขึ้น

อย่างรวดเร็วนี้เองก็กลายเป็นแรงผลักดันรวมทั้งเป็นต้นทุนสำคัญให้พวกเขากระโดดเข้าสู่การเมือง เพื่อหวังจะใช้อำนาจทางการเมืองมาต่อยอดความร่ำรวย และปกป้องธุรกิจของวงศ์ตระกูล การมีตำแหน่งทางการเมืองช่วยเปลี่ยนสถานะของพวกเขาจากการเป็นเพียงนักธุรกิจนายทุนท้องถิ่นไปเป็นชนชั้นนำทางการเมืองในส่วนกลาง 

ยุคประชาธิปไตยครึ่งใบ คือยุคทองของการเมืองแบบบ้านใหญ่อย่างแท้จริง เพราะในยุคนั้นเศรษฐกิจตามหัวเมืองต่างจังหวัดเจริญเติบโตต่อเนื่อง ประชาธิปไตยแบบเลือกตั้งสืบเนื่องยาวนานถึงทศวรรษโดยไม่มีการรัฐประหารมาคั่นกลาง และที่สำคัญคือเป็นยุคที่พรรคการเมืองมีความอ่อนแออย่างมาก ขาดความเป็นสถาบันทางการเมืองที่แท้จริง พรรคการเมืองเกิดขึ้นจากการรวมตัวของกลุ่มการเมืองย่อย (มุ้ง) สองสามกลุ่ม เมื่อพ่ายแพ้ในการเลือกตั้ง กลุ่มต่าง ๆ ก็พากันแยกย้ายไปหาพรรคใหม่ หรือไปรวมกับกลุ่มอื่นตั้งพรรคการเมืองใหม่ขึ้นมาแทน การที่พรรคการเมืองอายุสั้นและอ่อนแอนี้เป็นเงื่อนไขที่เอื้ออย่างยิ่งต่อการเติบโตของนักการเมืองแบบบ้านใหญ่ เพราะพรรคการเมืองที่อ่อนแอย่อมไม่มีทรัพยากร กำลังคน และเครือข่ายในท้องถิ่นที่เพียงพอ เพื่อที่จะชนะเลือกตั้ง พรรคการเมืองต้องอาศัยนักการเมืองบ้านใหญ่ที่มีเครือข่ายอุปถัมภ์ท้องถิ่นกว้างขวางมารวมรวบคะแนนเสียงให้ ทุกพรรคจึงต่างกันแย่งจีบบ้านใหญ่ที่มีอิทธิพลในจังหวัดให้มาลงสมัครในพรรคของตน บ้านใหญ่ที่มีบารมีจึงเนื้อหอมและมีอำนาจต่อรองสูงกับพรรคการเมือง พวกเขาสามารถต่อรองให้พรรคการเมืองหยิบยื่นข้อเสนอที่ดีที่สุดให้ตนเองได้เมื่อได้จัดตั้งรัฐบาล เช่น โควตารัฐมนตรี ผู้ช่วยรัฐมนตรี เลขานายกฯ ประธานกรรมาธิการสำคัญในรัฐสภา หรือสัมปทานโครงการต่าง ๆ ให้กับธุรกิจของครอบครัว 

แน่นอนว่า ไม่ใช่ทุกบ้านใหญ่จะประสบความสำเร็จทางการเมืองอย่างต่อเนื่อง หลายตระกูลที่เคยยิ่งใหญ่ในอดีต ในเวลาต่อมาเมื่อล้มเหลวในการปรับตัวเข้าสู่สภาพแวดล้อมทางการเมืองที่เปลี่ยนไป มีความขัดแย้งภายใน ทรัพยากรทางเศรษฐกิจลดน้อยถอยลง หรือขาดทายาทที่มีความสามารถมาสานต่อก็ทำให้พ่ายแพ้ในการเลือกตั้งและหมดอำนาจไปในที่สุด บางตระกูลที่มีชื่อเสียงโด่งดังในปัจจุบันในฐานะบ้านใหญ่ที่มากอิทธิพล อันที่จริงเพิ่งก่อร่างสร้างอำนาจมาไม่ถึง 2 ปีก็มี ฉะนั้นเราไม่ควรมองการเมืองบ้านใหญ่แบบหยุดนิ่ง เพราะการเมืองในลักษณะนี้มีพลวัตสูง ในแต่ละจังหวัดเองมีบ้านใหญ่มากกว่าหนึ่งตระกูล และต้องขับเคี่ยวกันเพื่อชิงที่นั่งทางการเมืองที่มีอยู่อย่างจำกัด และที่สำคัญคือ กติกาทางการเมืองและระบอบการเมืองที่ผันแปรอย่างรวดเร็วของการเมืองไทยก็มีผลต่อการขึ้นและลงของอำนาจของบ้านใหญ่อย่างมีนัยสำคัญ

ความเปลี่ยนแปลงที่ส่งผลกระทบต่อการเมืองแบบบ้านใหญ่อย่างรุนแรงคือ การปฏิรูปการเมืองและรัฐธรรมนูญ 2540 พร้อมกับการเกิดขึ้นของพรรคไทยรักไทย ในช่วงนั้นการเมืองไทยเริ่มปรับเปลี่ยนมาสู่การเมืองเชิงนโยบาย และพรรคการเมืองที่แข็งแรงขึ้น ผู้มีสิทธิเลือกตั้งตัดสินใจลงคะแนนโดยดูปัจจัยเชิงนโยบาย ความสามารถของผู้นำ และยี่ห้อพรรค มากกว่าดูแค่ปัจจัยเชิงตัวบุคคลและชื่อเสียงของตระกูลเหมือนสมัยก่อน สังกัดพรรคมีความสำคัญมากขึ้น การนำเสนอวิสัยทัศน์ในการพัฒนามีความสำคัญมากขึ้น ต่อให้เป็นบ้านใหญ่ แต่สังกัดพรรคที่คนไม่นิยมในพื้นที่หรือไม่มีแนวคิดใด ๆ มานำเสนอกับประชาชนก็ไม่ใช่ว่าจะชนะเลือกตั้งแบบง่าย ๆ เหมือนเดิม ทำให้นักการเมืองบ้านใหญ่จำนวนมากที่ปรับตัวไม่ทันพากันสอบตกกันไปไม่น้อยในห้วงเวลานั้น ดังที่สื่อมวลชนเรียกปรากฏการณ์ดังกล่าวว่า “ช้างล้ม“

สิ่งที่ชุบชีวิตนักการเมืองรวมถึงการเมืองแบบบ้านใหญ่กลับมาอีก คือการรัฐประหารของกองทัพถึง 2 ครั้งในปี 2549 และ 2557 ซึ่งมาพร้อมกับรัฐธรรมนูญฉบับ 2550 และ 2560 ที่มุ่งทำลายความเข้มแข็งของพรรคการเมือง และทวนเข็มนาฬิกาการเมืองไทยกลับไปสู่ยุคของการเมืองแบบเบี้ยหัวแตกที่พรรคอ่อนแอในขณะที่มุ้งการเมืองแข็งแรง

ยิ่งเมื่อทหารต้องการสืบทอดอำนาจ แต่ขาดความสันทัดในการสร้างพรรคการเมือง ทหารจึงไปกวาดต้อนนักการเมืองแบบบ้านใหญ่ให้มาช่วยผู้นำทหารตั้งพรรคการเมืองให้พวกเขาพร้อมกับใช้กลไกรัฐ เพื่อสนับสนุนนักการเมืองบ้านใหญ่ในสังกัดของตนให้ชนะเลือกตั้ง ปรากฏการณ์เช่นนี้เกิดขึ้นแล้วหลายครั้งในประวัติศาสตร์ไทยที่คณะรัฐประหารดึงนักการเมืองบ้านใหญ่มาเป็นพวก เพื่อสืบทอดอำนาจผ่านการเลือกตั้ง แต่เมื่อนักการเมืองบ้านใหญ่หมดประโยชน์ หรือเริ่มมีอำนาจมากเกินไปจนกระทบต่ออำนาจและผลประโยชน์ของทหารและชนชั้นนำประเพณี เมื่อนั้น ทหารก็จะใช้สารพัดเครื่องมือเพื่อขจัดนักการเมืองและตระกูลของพวกเขาออกจากอำนาจ ไม่ว่าจะเป็นการรัฐประหารด้วยกำลัง การเล่นงานด้วยคดีความ หรือการใช้คำตัดสินขององค์กรอิสระ ชนชั้นนำไม่เคยเป็นมิตรกับนักการเมืองกลุ่มใดเป็นการถาวร เพราะอยู่ในสถานะที่เหนือกว่า จึงสามารถสลับสับเปลี่ยนกลุ่มนักการเมืองบ้านใหญ่ที่จะดึงมาเป็นพวกได้เสมอ

ด้วยพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ดังที่กล่าวมาทำให้นักการเมืองบ้านใหญ่มีอำนาจที่เปราะบาง เมื่อเทียบกับอีกหลายประเทศที่มีการเมืองแบบบ้านใหญ่เหมือนกัน (ซึ่งในทางวิชาการเรียกว่า political family/dynasty) บ้านใหญ่ของไทยถือว่าอ่อนแอกว่าโดยเปรียบเทียบ เพราะมีช่วงเวลาในการสั่งสมอำนาจที่สั้น หากนับ 2516 เป็นหมุดหมาย บ้านใหญ่ของไทยเพิ่งอยู่ในเวทีการเมืองระดับชาติมาไม่เกิน 50 ปี (บางตระกูลก็สั้นกว่านั้นมาก) เทียบกับตระกูลการเมืองในฟิลิปปินส์ซึ่งมีชื่อเสียงของการเป็นประเทศที่ปกครองด้วยตระกูลการเมืองถือว่าสั้นกว่ากันมาก ตระกูลการเมืองในฟิลิปปินส์สืบทอดอำนาจกันมากเป็นร้อยปี ตั้งแต่สมัยที่ฟิลิปปินส์ยังตกเป็นอาณานิคมของสหรัฐฯ สืบทอดอำนาจกันมา 4-5 รุ่น 

โครงสร้างอำนาจของไทย ซึ่งเป็นมรดกตกทอดทางประวัติศาสตร์ก็เป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้การเมืองบ้านใหญ่มีความอ่อนแอ เพราะรัฐไทยเป็นรัฐที่รวมศูนย์สูง และอำนาจรัฐส่วนกลางถูกผูกขาดอยู่ในกลุ่มชนชั้นนำราชสำนัก ข้าราชการ และทหารมาตั้งแต่สมัยสร้างรัฐสมัยใหม่ สืบมาเป็นเวลายาวนานจนถึงสมัยสงครามเย็น ในจังหวะที่นักการเมืองเลือกตั้งผันตัวเองจากการเป็นนักธุรกิจต่างจังหวัดก้าวเข้าสู่เวทีการเมืองในทศวรรษ 2510 เวทีนั้นไม่ได้ว่างเปล่าแต่มีชนชั้นนำที่เป็นเจ้าของอำนาจที่ครองอำนาจอยู่มายาวนาน และไม่เคยยอมปล่อยมือจากอำนาจไปแต่อย่างใด การเป็นรัฐราชการรวมศูนย์ยังหมายความในแต่ละจังหวัดมีอำนาจของราชการส่วนกลางและภูมิภาคที่แผ่ขยายลงไปถึงระดับหมู่บ้าน ไล่ตั้งแต่ผู้ว่าราชการจังหวัดลงไปถึงกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน รวมถึงอำนาจของกองทัพที่กระจายอยู่ทุกภูมิภาค 

นักการเมืองแบบบ้านใหญ่ ไม่ว่าจะประสบความสำเร็จทางการเมืองมากขนาดใด จึงต้องปฏิบัติการอยู่ในสนามอำนาจที่ซับซ้อน โดยที่พวกเขาเป็นเพียงหนึ่งในตัวแสดงกลุ่มหนึ่งเท่านั้น แถมเป็นตัวแสดงที่ไม่เคยมีอำนาจอย่างสูงสุดเด็ดขาด กติกาทางการเมืองที่ผันแปรอยู่เสมอก็เป็นกติกาที่นักการเมืองบ้านใหญ่ไม่ได้เป็นผู้มีอำนาจควบคุมออกแบบ นอกจากนั้นสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปก็มีส่วนทำให้เกิดพรรคการเมืองใหม่ ๆ ขึ้นมาตลอดเวลา ซึ่งสามารถส่งผลกระทบต่อความนิยมของนักการเมืองบ้านใหญ่ได้เช่นกัน  

การวิเคราะห์การเมืองไทยโดยให้น้ำหนักกับนักการเมืองบ้านใหญ่ ราวกับว่าพวกเขาเป็นผู้ชี้นำ และกำหนดทิศทางการเมืองไทย จึงทำให้เราเห็นภาพการเมืองไทยเพียงส่วนเสี้ยว และคลาดเคลื่อนจากความเป็นจริง มองไม่เห็นโครงสร้างอำนาจที่มีชนชั้นนำประเพณี ตุลาการ ทหาร และข้าราชการที่กำกับควบคุมการเมืองไทยอยู่อีกชั้นหนึ่ง โครงสร้างอำนาจของชนชั้นนำที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งนี้สืบเนื่องยาวนาน และครอบงำอยู่เหนือการแข่งขันของนักการเมืองในสนามเลือกตั้ง ดังนั้น แทนที่จะมองการเมืองไทยผ่านการวิเคราะห์อำนาจอันแข็งแรงยาวนานเป็นปึกแผ่นของการเมืองแบบบ้านใหญ่ เราควรหันมาเข้าใจความเปราะบาง และความไม่จีรังยั่งยืนของนักการเมืองแบบบ้านใหญ่ จะทำให้เราเห็นภาพการเมืองไทยแจ่มชัดยิ่งขึ้น