ถอดรหัสรัฐธรรมนูญฉบับแรกของสยามประเทศ

ในความเคลื่อนไหว

ผศ.ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ

รัฐธรรมนูญฉบับที่ 1 ของไทยมีชะตากรรมที่น่าอาภัพ คือถูกลบลืมออกจากความทรงจำของประวัติศาสตร์การเมืองไทยจนคนแทบจะจำไม่ได้อีกต่อไป กระทั่งแฟนพันธุ์แท้การเมืองไทยก็อาจจะจำสับสน

ทุกวันนี้เราฉลองวันรัฐธรรมนูญในวันที่ 10 ธันวาคมของทุกปี ทำให้สื่อหลายสำนักพากันพาดหัวข่าวเวลาพูดถึงวันหยุดประจำปีนี้ว่า “วันเฉลิมฉลองและรำลึกถึงการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทย”

แต่แท้ที่จริงแล้ว รัฐธรรมนูญฉบับที่ 10 ธันวาคม 2475 นั้นเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 ของไทย เป็นกติกาการปกครองประเทศอันเป็นผลมาจากการ “ประนีประนอม” ระหว่างผู้นำในระบอบใหม่ ซึ่งก็คือคณะราษฎรที่นำโดย ดร.ปรีดี พนมยงค์ กับชนชั้นนำของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่มีจุดศูนย์กลางอยู่ที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 7 รัฐธรรมนูญฉบับที่ 10 ธันวาคมใช้เวลาร่างเพียง 6 เดือน โดยกรรมการร่างฯ ส่วนใหญ่เป็นเสนาบดีและนักกฎหมายอาวุโสที่มีแนวคิดแบบอนุรักษ์นิยม

ส่วนตัวแทนคณะราษฎรที่ปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้นมีเพียงปรีดีเท่านั้นที่เป็นกำลังหลัก ซึ่งก็เป็นประเด็นที่น่าคิดและตั้งคำถามว่าเหตุใดคณะราษฎรจึงไม่พยายามตั้งตัวแทนนักกฎหมายที่มีหัวสมัยใหม่เข้าไปมีบทบาทในการร่างมากกว่านั้น ยังไม่ต้องพูดถึงว่าคณะราษฎรยอมประนีประนอมถึงขนาดที่ว่า ยอมตั้งคนที่เป็นตัวแทนระบอบเก่าอย่างพระยามโนปกรณ์นิติธาดาให้ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีคนแรก แทนที่จะเลือกผู้นำจากกลุ่มคณะราษฎรเองขึ้นบริหารประเทศ

นักวิชาการบางท่านตั้งข้อสังเกตว่า การประนีประนอมนี้เกิดจากหลักคิดของผู้นำคณะราษฎรจำนวนมาก (ไม่ใช่ทั้งหมด) ที่ต้องการให้ระบอบการปกครองแบบใหม่ที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกติกาสูงสุดในการปกครองประเทศดำเนินไปได้อย่างราบรื่น และเพื่อให้มันราบรื่นก็เล็งเห็นว่าต้องอาศัยความร่วมมือจากขุนนางและชนชั้นนำในระบอบเก่าให้พวกเขาเห็นด้วยและยอมร่วมมือ จะได้ไม่ต้องแตกหักกัน ซึ่งหลักคิดนี้พิสูจน์แล้วว่าผิดพลาด เพราะแม้ประนีประนอมขนาดนั้น

สุดท้ายก็แตกหักอยู่ดี ดังที่เกิดเหตุการณ์กบฎบรเดช หนึ่งปีให้หลังการปฏิวัติโดยกลุ่มขุนนางเก่าที่ต้องการยึดอำนาจกลับคืน

ถ้ารัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ไม่ใช่รัฐธรรมนูญฉบับแรกและไม่ใช่รัฐธรรมนูญที่สะท้อนอุดมการณ์ที่คณะราษฎรต้องการผลักดันอย่างสมบูรณ์ แล้วรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทยประกาศใช้เมื่อใด ?

คำตอบ คือ 27 มิถุนายน 2475 ซึ่งคิดเป็นเวลาเพียง 3 วันหลังการปฏิวัติ

รัฐธรรมนูญฉบับ 27 มิถุนายน 2475 ร่างโดยปรีดี พนมยงค์เป็นหลัก และเป็นฉบับที่คณะราษฎรต้องการใช้เป็นการถาวรเพื่อวางรากฐานประชาธิปไตยให้กับสังคมไทย แต่มาพลิกผันตรงที่ว่าเมื่อยื่นร่างนี้ให้รัชกาลที่ 7 ทรงลงนามรับรองเพื่อประกาศใช้ รัชกาลที่ 7 ไม่เห็นด้วยกับเนื้อหาในหลายมาตรา โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการจำกัดอำนาจของสถาบันกษัตริย์ให้อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ จึงเขียนกำกับไว้ว่าให้ใช้ฉบับนี้แค่ “ชั่วคราว” และให้ตั้งกรรมการขึ้นมาหนึ่งชุดเพื่อร่างฉบับใหม่ขึ้นมาใช้แทน (ซึ่งนำมาสู่ฉบับที่ 10 ธันวาคม)

ผู้เขียนได้มีโอกาสย้อนกลับไปอ่านรัฐธรรมนูญฉบับปฐมบทนี้อีกครั้ง และคิดว่ามีประเด็นไฮไลท์น่าสนใจที่อยากนำมาเล่าต่อให้ผู้อ่านฟังประมาณ 10 ประเด็นด้วยกัน

1. รัฐธรรมนูญฉบับนี้ร่างได้สั้นและกระชับมาก มีเพียง 35 มาตราเท่านั้น (ฉบับปัจจุบัน 2560 มีถึง 279 มาตรา) เป็นตัวอย่างของรัฐธรรมนูญที่ดีคือ ไม่ยืดยาวจนเกินไป และอ่านเข้าใจง่าย

2. วางหลักการและบัญญัติถ้อยคำเรื่องอำนาจอธิปไตยไว้อย่างชัดเจน โดยกล่าวไว้ในมาตรา 1 ว่า “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” ในขณะที่ฉบับ 10 ธันวาคม จะเปลี่ยนใหม่เป็นว่า “อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” เมื่อเปรียบเทียบแล้วจะเห็นว่าฉบับ 27 มิถุนายนนั้นระบุไว้ชัดเจนกว่าในแง่อำนาจความเป็นเจ้าของประเทศของราษฎร และสะท้อนหลักการสำคัญของการปฏิวัติ 2475 คือ การเคลื่อนย้ายอำนาจอธิปไตยซึ่งเคยเป็นของกษัตริย์แต่เพียงผู้เดียวมาสิงสถิตกับราษฎรซึ่งเป็นประชาชนทุกคนร่วมกัน

3. ให้ความเสมอภาคกับคนทุกเพศเท่าเทียมกันในด้านสิทธิทางการเมือง โดยระบุไว้ว่า “ราษฎรไม่ว่าเพศใด” ย่อมมีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งได้อย่างเสมอภาคกัน ซึ่งต้องนับว่าก้าวหน้าทีเดียวในยุคสมัยนั้น เพราะบางประเทศในยุโรป ดินแดนต้นกำเนิดประชาธิปไตยยังกีดกันผู้หญิงไม่ให้มีสิทธิเลือกตั้งอยู่เลย หลักความเสมอภาคข้อนี้ถูกสืบสานในรัฐธรรมนูญฉบับต่อ ๆ มา ทำให้ผู้หญิงไทยไม่ต้องรวมตัวต่อสู้ให้ได้มาเพื่อสิทธิการเลือกตั้งเหมือนผู้หญิงในหลายประเทศ

4. ให้โอกาสกับเยาวชนในการมีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งและรับสมัครเลือกตั้งอย่างกว้างขวาง คือ กำหนดอายุของทั้งผู้ลงคะแนนเสียงและผู้ที่มีสิทธิสมัครเป็นผู้แทนราษฎรไว้ที่ 20 ปีเท่านั้น นับว่าเปิดกว้างมากทีเดียว ในขณะที่ปัจจุบันผู้มีสิทธิสมัครเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องมีอายุ 25 ปีขึ้นไป

5. สถาปนาหลักการเรื่องสถาบันกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยที่มีกษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional monarchy) ไว้อย่างมั่นคง กล่าวคือ กษัตริย์จะ “ทรงราชย์ แต่ไม่ทรงรัฐ” หรือ “ปกเกล้าแต่ไม่ปกครอง” คือมีสถานะเป็นประมุขของประเทศ แต่ไม่ได้มีอำนาจหน้าที่บริหารประเทศหรือยุ่งเกี่ยวกับการเมืองโดยตรงอีกต่อไป โดยระบุไว้อย่างชัดเจนในมาตรา 7 ว่า

“การกระทำใดๆ ของกษัตริย์ต้องมีกรรมการราษฎรผู้หนึ่งผู้ใดลงนามด้วย โดยได้รับความยินยอมของคณะกรรมการราษฎรจึงจะใช้ได้ มิฉะนั้นเป็นโมฆะ”

6. ไม่มีการแต่งตั้งองคมนตรี (หรืออภิรัฐมนตรีตามแบบระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์) และไม่มีการระบุถึงการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ทว่าระบุถ้า “กษัตริย์มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่จะทำหน้าที่ไม่ได้ หรือไม่อยู่ในพระนคร” ให้คณะกรรมการราษฎร (ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็นคณะรัฐมนตรีในฉบับ 10 ธันวาคม) เป็น “ผู้ใช้สิทธิแทน”

7. สถาปนาหลักการแบ่งแยกอำนาจ (separation of power) ตามหลักการปกครองแบบสมัยใหม่ แทนที่การผูกขาดรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ตัวบุคคลเพียงคนเดียว โดยรัฐธรรมนูญฉบับนี้จัดสรรอำนาจให้สถาบันทางการเมืองสามสถาบันเป็นผู้ใช้และตรวจสอบถ่วงดุลกันและกัน คือ สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการราษฎร และศาล

8. ให้อำนาจกับฝ่ายสภาฯ ค่อนข้างมากทีเดียว สะท้อนว่าคณะราษฎรที่นำโดยปรีดีต้องการให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยโดยตรงและเป็นเสาหลักของประชาธิปไตยไทย โดยใช้คำว่า “สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจควบคุมดูแลกิจการของประเทศ” เป็นผู้เลือกประธานฝ่ายบริหาร มีอำนาจตรวจสอบฝ่ายบริหาร และมีอำนาจในการถอดถอนฝ่ายบริหารได้ นอกจากนั้นยังมีอำนาจถอดถอน “พนักงานรัฐบาลผู้หนึ่งผู้ใดก็ได้” ซึ่งต้องถือว่าเป็นการให้อำนาจที่มากมหาศาลทีเดียว

9. ในทางกลับกัน ฝ่ายบริหารไม่มีอำนาจในการยุบสภาผู้แทนราษฎรได้ ซึ่งตรงนี้สะท้อนอย่างชัดเจนว่า รัฐธรรมนูญฉบับ 27 มิถุนายน ไม่ได้ลอกเลียนรูปแบบการปกครองมาจากประเทศใดประเทศหนึ่งโดยเฉพาะ เพราะถ้าจะเอาอย่างประชาธิปไตยแบบรัฐสภาของอังกฤษ นายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นประมุขฝ่ายบริหารก็ต้องมีอำนาจยุบสภาได้ น่าสนใจทีเดียวที่จะศึกษาค้นคว้าต่อไปว่าเหตุใดผู้นำคณะราษฎร จึงเลือกออกแบบระบบการเมืองที่มีลักษณะเฉพาะ “แบบไทย ๆ” เช่นนี้

 10. เลือกใช้รูปแบบสภาเดี่ยว คือมีแค่สภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น ไม่มีสภาสูงหรือวุฒิสภา ตรงนี้ก็น่าสนใจว่ารัฐธรรมนูญฉบับแรกนี้มองว่า การมีสภาเดียวก็เพียงพอในการบัญญัติกฎหมายและบริหารกิจการของประเทศ ฉะนั้นมันจึงเป็นประจักษ์พยานว่า ประเทศไทยเองก็เคยมีการใช้สภาเดี่ยวมาก่อน และดำเนินไปได้อย่างราบรื่น

จนกระทั่งจุดเปลี่ยนคือรัฐธรรมนูญปี 2490 ที่ให้มีวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้ง ซึ่งกลายมาเป็นปัญหาสำคัญของการพัฒนาประชาธิปไตยมาจนถึงปัจจุบัน โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ที่ถอยหลังไปไกลที่สุดคือ ให้วุฒิสภาทั้งหมดมาจากการแต่งตั้ง แถมยังสอดแทรกในบทเฉพาะกาลให้คณะรัฐประหารเป็นผู้แต่งตั้งเสียเองในช่วง 5 ปีแรก

ในห้วงยามที่เราฉลองวันรัฐธรรมนูญกันในเดือนนี้ และในยุคสมัยที่การชุมนุมเคลื่อนไหวของ “คณะราษฎร 2563” ได้ชูประเด็นการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของประชาชนขึ้นมาเป็นหนึ่งในข้อเรียกร้องหลัก จึงอยากเชิญชวนทุกคนกลับไปอ่านรัฐธรรมนูญฉบับแรกของสยามประเทศอีกครั้ง เพื่อร่วมกันถอดบทเรียนจากอดีตมาช่วยขับเคลื่อนปัจจุบันให้สังคมไทยมีรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยอย่างแท้จริง