สร้างระบบประกันสังคมถ้วนหน้าดีกว่าการพิสูจน์ความจน ก่อนที่ความเหลื่อมล้ำจะพังทุกอย่าง

ประกายไฟลามทุ่ง

รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี

ผมได้มีโอกาสร่วมโครงการวิจัย การยกระดับประกันสังคมถ้วนหน้า โดยโครงการมีเป้าหมายสำคัญในการพูดถึงปัญหาความเปราะบางของผู้คนในวัยทำงาน ที่ขาดหลักประกันและมีโจทย์สำคัญว่าเราจะทำอย่างไรที่จะยกระดับชีวิตคนทำงานให้เกิดความเท่าเทียมและปลอดภัย ซึ่งจะว่าไปแล้ว ชีวิตคนไทยส่วนมากก็ถูกแขวนอยู่บนเส้นด้ายตั้งแต่ก่อนวัยทำงาน จนถึงหลังวัยทำงานหรือก่อนตาย แทบจะไม่มีช่วงไหนในชีวิตที่ได้หายใจแบบปลอดโปร่ง สบายใจเลย การยกระดับประกันกันสังคมถ้วนหน้า ได้รับแรงบันดาลใจจากข้อเสนอของเครือข่าย We Fair ซึ่งเสนอหลักการสำคัญว่า ในวัยทำงานเราทุกคนควรที่จะมีหลักประกันสังคมที่ไม่ผูกติดกับอาชีพ นายจ้าง ไม่ผูกติดกับความสมัครใจ หรือการมี-ไม่มีเงินในกระเป๋าที่จ่ายได้ หากเกิดขึ้นได้ย่อมเป็นการพัฒนาคุณภาพชีวิตของคนวัยทำงานกว่า 38 ล้านคนได้อย่างแน่นอน

ทีมวิจัย นอกจากผมแล้วก็ได้คนรุ่นใหม่ที่มีประสบการณ์หลายด้าน ได้แก่ คุณณปกรณ์ ภูธรรมะ นักวิจัยประจำศูนย์วิจัยรัฐสวัสดิการ ม.ธรรมศาสตร์ คุณพัชรเศรษฐ์ เพชรรัตน์ นักข่าวด้านเศรษฐกิจ อ.รับขวัญ ธรรมบุษดี ที่มีความชำนาญด้านการสื่อสาร-ความสุขความพอใจของคนในสังคมเสรีนิยมใหม่ และคุณวริษา สุขกำเนิด ที่มาช่วยวิเคราะห์แนวทางการสื่อสารทางการเมือง เราตั้งใจอย่างยิ่งที่จะทำให้การยกระดับประกันสังคมนี้ไม่ได้จบที่การเป็นแค่ข้อเสนอทางวิชาการ ผมขอนำเสนอแนวคิดสำคัญ เพื่อเป็นทางออกต่อปัญหาความเปราะบางของคนวัยทำงาน ดังนี้

ปัญหาแรงงานอิสระ หรือ แรงงานนอกระบบ ตามคำเรียกทางการไทยถูกพูดถึงเยอะ เป็นกลุ่มแรงงานที่มีแนวโน้มที่จะขยายตัวเพิ่มขึ้น อันเป็นผลจากลักษณะการจ้างงาน การลงทุน ที่มีการเปลี่ยนแปลง ซึ่งเกิดพร้อมกันกับการที่อำนาจต่อรองของผู้ใช้แรงงานที่ลดต่ำลง แบกรับความเสี่ยงสูงมากขึ้น ๆ และมีแนวโน้มที่จะกลายเป็นกำลังแรงงานหลักของประเทศ โดยมีสัดส่วนสูงกว่า 70 % ของกำลังแรงงาน ความเปราะบางนี้เริ่มข้ามกลุ่มอาชีพ ตั้งแต่แรงงานอิสระแบบดั้งเดิมในภาคเกษตรกรรม จนถึงแรงงานฟรีแลนซ์รุ่นใหม่ แม้วิถีชีวิตของพวกเขาจะแตกต่างกัน อย่างมาก แต่กลับมีลักษณะร่วมที่น่าห่วงคือ รายได้ต่ำ ชั่วโมงทำงานสูง ไม่สามารถรวมตัว และเต็มไปด้วยความหวาดกลัว จากความไม่แน่นอนด้านรายได้และสวัสดิการ

คนกลุ่มใหญ่ของประเทศ อยู่ในระบบที่เข้าข่ายกันสมัครประกันสังคม ม.40 ภาคสมัครใจมามากกว่า 10 ปีแล้ว แต่สิทธิประโยชน์ด้านประกันสังคม ตาม ม.40 ก็ถือว่าน้อยนิดมาก ไม่ต้องเปรียบเทียบกับมาตรฐานค่าครองชีพแต่เพียงแค่เปรียบเทียบกับ ม.33 หรือประกันสังคมแบบมีนายจ้างก็พบว่ามีความเหลื่อมล้ำมาก การเลี้ยงดูบุตรเป็นเพียง ร้อยละ 30 ของประกันสังคมแบบมีนายจ้าง ไม่มีวันลาพักร้อน รวมถึงสิทธิบำนาญ เป็นเพียงแค่ประมาณ ร้อยละ 5 ของประกันสังคมมาตรา 33 นอกจากนี้ สิทธิประโยชน์ต่าง ๆ ที่ได้รับ ต่ำกว่าเส้นความยากจนทั้งของไทย และระดับสากล และจำนวนผู้ที่ครอบคลุมยังอยู่ในระดับต่ำ แม้ในช่วงปี 2564 การนำมาตรการเยียวยาผูกติดกับสิทธิประกันตน มาตรา 40 ทำให้สถิติผู้ประกันตนมีการขยายตัวแต่สวัสดิการโดยรวมของผู้ประกันตนก็ไม่ได้ปรับเพิ่มเติมแต่อย่างใด

ในช่วงที่ผ่านมาได้มีการจัดทำข้อเสนอเพื่อยกระดับประกันสังคมสำหรับแรงงานนอกระบบมากขึ้น ซึ่งสามารถเปรียบเทียบได้คือระหว่างข้อเสนอของ TDRI และ We Fair ข้อเสนอของ TDRI ซึ่งมีหัวใจใหญ่คือการเพิ่มสิทธิประโยชน์ ด้านบำนาญ ด้านอุบัติเหตุ การชดเชยจากสภาวะที่ไม่สามารถทำงานได้ โดยมีอัตราการสมทบเป็นรูปแบบสมัครใจ และปัจเจกชนสมทบ 90% ภาครัฐสมทบ 10% ซึ่งความน่าสนใจของข้อเสนอของ TDRI คือการใช้คณิตศาสตร์ประกันภัยมาคำนวณข้อเสนอ ทั้งนี้ยังเป็นระบบสมัครใจ แบ่งตามอาชีพ และเน้นการออมส่วนบุคคล

ขณะที่ข้อเสนอของ เครือข่ายรัฐสวัสดิการเพื่อความเท่าเทียมและเป็นธรรม (We Fair) ได้นำเสนอผ่านหลักการที่ยกระดับสามข้อคือ ถ้วนหน้า ไม่ตัดสิทธิผู้ประกันตนมาตราอื่น ไม่ใช่สภาพสมัครใจโดยรัฐเป็นผู้จัดการเงื่อนไขการสมทบสิทธิประโยชน์ให้ และไม่จำแนกสิทธิประโยชน์ตามกลุ่มอาชีพ โดยมีผลประโยชน์ส่วนเพิ่มในส่วน ลาพักร้อน การเจ็บป่วยขาดรายได้ การชดเชยยามวิกฤติ ที่ไม่ได้อิงตามเกณฑ์สมทบ แต่อิงตามค่าใช้จ่ายพื้นฐานที่เพียงพอ โดยวิธีการจัดการงบประมาณนั้นจะมาจากการจัดการงบประมาณผ่าน ภาษีร้อยละ 90 และ เป็นส่วนสมทบที่จัดการโดยรัฐเมื่อยื่นภาษี อีกร้อยละ 10 เมื่อเปรียบเทียบแล้วข้อเสนอของเครือข่าย เครือข่ายรัฐสวัสดิการเพื่อความเท่าเทียมและเป็นธรรม (We Fair) จึงเป็นข้อเสนอที่สิทธิประโยชน์มากกว่า มีความถ้วนหน้ามากกว่า แต่ใช้งบประมาณสูงกว่าข้อเสนอของ TDRI ประมาณ 8 เท่าเช่นกัน

ซึ่งผมและเพื่อน ๆ ได้เลือกตัวแบบ “ประกันสังคมถ้วนหน้า” ของ We Fair มาวิเคราะห์ ด้วยความสงสัยว่า หากมีการปรับนโยบายประกันสังคมให้ถ้วนหน้าและก้าวหน้าที่สุดจะส่งผลอะไรต่อภาพรวมเศรษฐกิจไทย

เริ่มแรก เราได้ทำการทบทวน ตัวแบบการคุ้มครองประกันสังคมแรงงานอิสระในต่างประเทศเช่นกัน โดยเลือก นอร์เวย์ เดนมาร์ก เบลเยียม และสาธารณรัฐเช็ก ซึ่งเป็นตัวแบบที่คุ้มครองกลุ่มแรงงานอิสระที่ริเริ่มอย่างก้าวหน้าในช่วงศตวรรษที่ 21 การทบทวนนี้ไม่ได้เป็นไป เพื่อใช้ตัวแบบด้านสิทธิประโยชน์แต่เป็นเพื่อใช้เทียบเคียงฐานคิดความสำเร็จและความล้มเหลว การทบทวนตัวแบบต่างประเทศจึงเป็นการยืนยันสำคัญว่า หลักการสำคัญที่จะสามารถทำให้ระบบประกันสังคมสำหรับแรงงานอิสระทำงานได้อย่างสมบูรณ์คือ การประกันสังคมสำหรับวัยทำงานนั้นจะต้อง 1.การทำงานร่วมกับระบบรัฐสวัสดิการถ้วนหน้า 2.ระบบสมัครใจจะไม่สามารถทำงานได้ เพราะส่วนมากคือกลุ่มที่ไม่มีรายได้ที่แน่นอน 3. การแบ่งตามกลุ่มอาชีพจะทำให้ระบบทำงานได้ไม่มีประสิทธิภาพ และเกิดความเหลื่อมล้ำมากขึ้น 4. การใช้ระบบถ้วนหน้าจะมีประสิทธิภาพมากกว่าระบบ พิสูจน์ความจน (Mean-Test)

เมื่อเราวิเคราะห์พัฒนาการทางเศรษฐกิจก็พบว่า ระบบประกันสังคมที่ดีมีความสัมพันธ์กับการเพิ่มรายได้ของกลุ่ม 50% ล่างอย่างมีนัยสำคัญ เช่นเดียวกันกับการที่ทำให้การเติบโตของกลุ่ม 1% ไม่หนีห่างคนข้างล่างของสังคมมากนัก และข้อค้นพบสำคัญคือ การเพิ่มงบประมาณร้อยละ 11 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี หรือการใช้งบประมาณราว 450,000 ล้านบาทต่อปีกลับไม่ได้ทำให้ความมั่งคั่งของกลุ่มชนชั้นนำ 0.1% ลดลงอย่างมีนัยสำคัญแต่อย่างใด จะทำให้การเข้าถึงทรัพยากรของคนส่วนใหญ่ง่ายขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการลงทุน การศึกษา การลดหนี้ครัวเรือน ซึ่งทำให้ระบบหมุนเวียนและทำให้สถานะโครงสร้างทางชนชั้นไม่เหลื่อมล้ำมากขึ้น กล่าวอีกนัยหนึ่งการยกระดับประกันสังคม ไม่ได้กระทบต่อชีวิตของคนรวยอย่างมีนัยสำคัญ แบบที่ชนชั้นนำเคยหวาดกลัว

นอกจากนี้ นักวิจัยยังได้นำสถิติมาวิเคราะห์เพิ่มเติมพบว่า เมื่อเราผลักระบบประกันสังคม ภายใต้หลักการ 1.ถ้วนหน้า 2.ไม่แบ่งอาชีพ 3.ไม่พิสูจน์ความจน 3.รัฐจัดให้หลังบ้านไม่อาศัยการสมัครใจ สามารถสรุปสาระสำคัญได้ ดังนี้

1.กลุ่มคนที่มีรายได้ 50% ล่างมีรายได้เพิ่มขึ้น ประมาณ ร้อยละ 55% เมื่อพิจารณาแล้ว มีแนวโน้มสามารถทำให้รายได้ครัวเรือนเฉลี่ยของไทยเพิ่มจาก 26,000 บาท/เดือน เพิ่มเป็น 40,560 ต่อเดือน (ตามมูลค่าในปีฐาน)

2.ทุนทางสังคมเพิ่มขึ้นประมาณ ร้อยละ 30 ซึ่ง อาจส่งผลในกรณีไทย ทำให้คนไทยมีเพื่อนเพิ่มขึ้นประมาณ 2 เท่า มีความไว้ใจทางสังคมมากขึ้น ทุนทางสังคมจะทำให้การคอร์รัปชันลดลงเมื่อคนรู้สึกความไว้ใจระหว่างคนและรัฐจะมากขึ้น ทุนทางสังคมที่เพิ่มมากขึ้นจากการปรับเปลี่ยนสวัสดิการคาดการณ์แล้วจะทำให้คนไทย มีเวลาว่างมากขึ้นเฉลี่ย 2 ชั่วโมงต่อวัน ทุนทางสังคมมีผลโดยตรงต่อสุขภาพที่ดีมากขึ้นของประชาชน และสามารถลดอัตราการตายด้วยโรคไม่ติดต่อเรื้อรังได้เช่นกัน

3.หากไทยมีการปรับหลักการการยกระดับประกันสังคมถ้วนหน้าจะทำให้จะทำให้การมีส่วนร่วมของแรงงานเพิ่มขึ้นประมาณ 3-4 เท่า หรือทำให้การจัดตั้งสหภาพแรงงานไทยสูงขึ้นจาก 1.5% เป็นประมาณ 6% ซึ่งทำให้การมีส่วนร่วมทางการเมืองเกิดขึ้นเพิ่มมากขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม

ดังนั้น การเดินหน้าสู่ระบบประกันสังคมถ้วนหน้า จะเป็นทางออกสำคัญสำหรับการเดินหน้าสู่รัฐสวัสดิการถ้วนหน้า เป็นทางเลือกสำคัญก่อนความเหลื่อมล้ำจะพังทุกอย่างในสังคมไทยผ่านการเพิ่มทุนทางสังคม และหลังพิงสำหรับคนวัยทำงาน อย่างไรก็ตามสิ่งที่ต้องขบคิดกันต่อคือ เรื่องเหล่านี้วางอยู่บนเงื่อนไขของการต่อสู้ ยังคงมีโจทย์สำคัญสำหรับการผลักดันเรื่องนี้ที่ต้องขบคิดกันต่อไปว่า 1.ทำอย่างไรให้คนส่วนมากเข้าใจถึงหลักการประเด็นความถ้วนหน้าว่าเป็นระบบที่ดีกว่าการพิสูจน์ความจนหรือการแบ่งแยก 2.แม้จะเป็นระบบถ้วนหน้า แต่ก็ยังมีผู้ที่ไม่ได้รับประโยชน์โดยตรง ทำอย่างไรให้คนกลุ่มนี้เข้าใจประเด็นเหล่านี้ได้ และ 3.การทำให้กลุ่มเคลื่อนไหวทางการเมืองที่มีประเด็นแยกขาดกันสามารถนำประเด็นการต่อสู้ส่งต่อในภาพกว้างได้

โจทย์สามข้อนี้ ท่านผู้อ่านทุกท่านมองเรื่องนี้อย่างไร ?

*สรุปประเด็นจาก โครงการ “ยกระดับประกันสังคมสู่ประกันสังคมถ้วนหน้า”
โดย รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี หัวหน้าโครงการ / ณปกรณ์ ภูธรรมะ / พัชรเศรษฐ์ เพชรรัตน์ /
ดร.รับขวัญ ธรรมบุษดี / วริษา สุขกำเนิด
สนับสนุนโดย สำนักงานการวิจัยแห่งชาติ (วช.) และสถาบันคลังสมองของชาติ