ย้อนรอยระบบเลือกตั้ง (ตอนที่ 1)

ในความเคลื่อนไหว

รศ.ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ

ช่วงหลายสัปดาห์ที่ผ่านมา สังคมไทยกลับมาเถียงกันเรื่องระบบเลือกตั้งอีกครั้งเพราะมีการอภิปรายประเด็นนี้ในสภา เชื่อว่าผู้อ่านหลายท่านที่ติดตามข่าวและการถกเถียงเรื่องนี้ส่วนใหญ่คงงงกับเนื้อหาและดราม่าของการโต้เถียงเรื่องนี้อย่างมาก อะไรคือสูตรหาร 100 หาร 500 แล้วตัวย่อ MMM, MMP คืออะไร ยิ่งตามก็ยิ่งสับสน

เป็นเรื่องน่าเสียดายที่ระบบเลือกตั้งถูกทำให้เป็นเรื่องเข้าใจยากและไกลตัวสำหรับประชาชนทั่วไป ทั้งที่จริงแล้วประชาชนควรรู้เท่าทันและมีส่วนร่วมในการกำหนดว่าเราควรจะออกแบบระบบเลือกตั้งอย่างไรให้เหมาะสมกับสังคมของเรามากที่สุด บทความนี้จึงเขียนขึ้นจากความตั้งใจที่อยากอธิบายความรู้พื้นฐานเกี่ยวกับระบบเลือกตั้งสำหรับเยาวชนและประชาชนทั่วไป เพื่อประโยชน์ในการติดตามการถกเถียง (ที่ยังไม่จบ) เพราะไม่ว่าระบบเลือกตั้งแบบใดถูกนำมาใช้ย่อมมีผลกระทบกับพวกเราทุกคน

ระบบเลือกตั้งในโลกนี้มีหลายแบบ แต่ละแบบถูกคิดค้นขึ้นมาต่างยุคสมัยกันเพื่อบรรลุเป้าหมายทางการเมืองที่สังคมนั้น ๆ ต้องการ บางระบบคิดค้นขึ้นมาแล้วล้มเหลว ก็ไม่มีประเทศไหนนำมาใช้อีกต่อไป กลายเป็นแค่เชิงอรรถในประวัติศาสตร์ให้คนรุ่นหลังศึกษากัน ระบบเลือกตั้งปี 2562 ของไทยก็คงจะเข้าข่ายนี้

การแบ่งระบบเลือกตั้งออกเป็นประเภทต่าง ๆ นั้น มีรายละเอียดและองค์ประกอบหลายประการ แต่ประเด็นที่เป็นหัวใจที่สุด คือ วิธีที่คะแนนเสียง (vote) ถูกแปรไปเป็นจำนวนที่นั่ง (seat) ในสภา ซึ่งแต่ละระบบจะมีวิธีที่แตกต่างกันไป พูดง่าย ๆ ว่าสมมติมีพรรคการเมือง A และ B มีประชาชนทั้งประเทศนิยมชมชอบและไปลงคะแนนให้ 5 ล้านเสียงและ 1 ล้านเสียงตามลำดับ คะแนนตรงนี้ของพรรค A และพรรค B จะแปรไปเป็นกี่ที่นั่งในสภาขึ้นอยู่กับระบบเลือกตั้ง ใช้ระบบเลือกตั้งต่างกัน ที่นั่งที่แต่ละพรรคจะได้รับก็จะแตกต่างกันออกไป 

ในโลกเรา ณ ปัจจุบันนี้ มีระบบการเลือกตั้งหลักแค่ 3 แบบใหญ่ ๆ เท่านั้นเอง แบบแรกเรียกว่า ระบบเสียงข้างมาก (majoritarian system) เป็นระบบเลือกตั้งที่เก่าแก่ที่สุดและใช้กันมากที่สุด แบบสองเรียกว่าระบบสัดส่วน (proportional system) เป็นระบบที่เก่ารองลงมาและมีจำนวนประเทศที่ใช้น้อยกว่าแบบแรก ส่วนแบบสุดท้ายเรียกว่า ระบบผสม (mixed system) ซึ่งเป็นระบบน้องใหม่ มีประเทศใช้น้อยกว่าทั้งสองแบบแรก แต่ได้รับความนิยมมากขึ้นตามลำดับในช่วง 2-3 ทศวรรษที่ผ่านมา ซึ่งแบบผสมนี้แบ่งออกได้เป็น 2 แบบย่อย คือ ระบบผสมแบบเน้นเสียงข้างมาก (mixed member majoritarian system – MMM) กับระบบผสมแบบเน้นสัดส่วน (mixed member proportional system – MMP) ถึงตรงนี้หวังว่าจะพอเข้าใจแล้วว่าตัวย่อที่พูดกันถึงบ่อย ๆ นั้นคืออะไร แต่เดี๋ยวเราจะกลับมาที่เจ้า 2 ตัวย่อนี้อีกที

เริ่มจากระบบแรกก่อน ระบบเสียงข้างมาก ต้นแบบก็คือประเทศอังกฤษ ประเทศประชาธิปไตยเก่าแก่ (นอกจากนั้นก็มีใช้ในอินเดีย แคนาดา สหรัฐฯ บังกลาเทศ เนปาล และประเทศที่เคยเป็นอาณานิคมของอังกฤษ ระบบนี้เน้นความเรียบง่าย เน้นการสร้างพรรคขนาดใหญ่ที่เข้มแข็ง และมีเป้าหมายว่าต้องการรัฐบาลที่มีเสถียรภาพ

ระบบเสียงข้างมากมีหลายรูปแบบย่อย แต่รูปแบบหลักของระบบนี้คือ ทั้งประเทศมีแต่ ส.ส. เขต แข่งกันในเขตเลือกตั้ง โดยในแต่ละเขตนั้นผู้สมัครพรรคไหนได้เสียงมากที่สุดก็ได้เป็น ส.ส.ไป ยกตัวอย่างในเขตเลือกตั้งหนึ่งมีประชาชนมาลงคะแนน 100 คน และมีผู้สมัครจาก 3 พรรคได้คะแนนดังนี้ พรรค A ได้  45 คะแนน พรรค B ได้ 35 คะแนน พรรค C ได้ 20 คะแนน ในกรณีนี้พรรค A ก็จะชนะในเขตนี้ ดูง่ายและชัดเจนดีใช่หรือไม่? พรรคใดมีฐานเสียงเข้มแข็งสุดในเขตเลือกตั้งนั้นก็มักชนะไป ระบบนี้มักจะเอื้อให้พรรคการเมืองขนาดใหญ่ได้เปรียบเพราะมีทรัพยากรมาก มีการจัดตั้งองค์กรที่เข้มแข็ง มีฐานเสียงเข้มแข็งและกว้างขวางทั่วประเทศ ฉะนั้นในแต่ละเขตเลือกตั้ง ไม่ชนะมาเป็นที่ 1 ก็จะมาเป็นที่ 2 ระบบนี้จึงมักเอื้อให้เกิดระบบสองพรรคใหญ่แบบในอังกฤษ ที่ผลัดกันแพ้ผลัดกันชนะ ใครชนะก็ตั้งรัฐบาลเสียงข้างมากพรรคเดียวได้ มีความชัดเจนในเชิงนโยบาย พรรคเล็ก ๆ หรือพรรคทางเลือกใหม่ยากที่จะสอดแทรกตัวเองขึ้นมาได้ในเขตเลือกตั้งที่ต้องชนะมาเป็นอันดับ 1 เท่านั้น

ดังนั้นระบบเลือกตั้งแบบเสียงข้างมากจึงถูกวิจารณ์ว่าไม่ยุติธรรมสำหรับพรรคขนาดกลางและขนาดเล็ก เพราะเป็นระบบเลือกตั้งที่ทำให้พรรคการเมืองใหญ่ได้ที่นั่งมากเกินความเป็นจริง จำนวนคะแนนเสียงกับจำนวนที่นั่งที่พรรคการเมืองได้รับไม่เป็นสัดส่วนกัน ถามว่าไม่แฟร์อย่างไร เรากลับไปที่เขตเลือกตั้งที่เรายกตัวอย่างข้างต้น สมมติว่าทั้งประเทศมี 100 เขต และผลการเลือกตั้งในทุกเขตออกมาแบบนั้นหมด ก็หมายความว่าพรรค A จะได้ ส.ส. ไปหมดเลย 100 คนทั้งที่มีประชาชนเลือกพรรค A คิดเป็น 45% ของคนทั้งประเทศเท่านั้น (เท่ากับว่าพรรค A มีคะแนน 45% แต่ได้ที่นั่ง ส.ส. ไป 100%) ส่วนพรรค B และ C ที่ได้เสียง (vote) ไปถึงร้อยละ 35 และร้อยละ 20 ซึ่งต้องถือว่าเยอะทีเดียว ทั้งสองพรรคนี้จะไม่มีที่นั่ง (seat) ในสภาเลย คะแนนที่ประชาชนเลือกทั้งสองพรรคนี้มาสูญเปล่าไปหมดเลย ไม่ถูกนับ ก็คือ vote กับ seat ไม่ได้สัดส่วนกัน

ถามว่าประเทศส่วนใหญ่ที่ใช้ระบบนี้ตระหนักถึงข้อเสียดังกล่าวนี้หรือไม่ ตอบว่าตระหนักดี แต่ก็เห็นว่าบวกลบคูณหารแล้ว ข้อดีในด้านการสร้างความเข้มแข็งของรัฐบาลและเสถียรภาพทางการเมืองเป็นเรื่องสำคัญกว่า จึงยังใช้ต่อไป

ระบบเลือกตั้งแบบที่สอง คือ ระบบสัดส่วนถูกออกแบบก็เพื่อแก้ปัญหาของระบบแรกนั่นเอง เป้าหมายหลักคือ ทำอย่างไรจะให้แต่ละพรรคได้ที่นั่งตามสัดส่วนคะแนนเสียงที่แต่ละพรรคได้จริง ๆ

ยกตัวอย่าง ถ้าพรรคการเมือง A ได้คะแนนเสียงรวมกันทั้งหมด 35% ของจำนวนผู้มาเลือกตั้งทั้งหมด พรรคนั้นควรได้จำนวนที่นั่งในสภาคิดเป็นประมาณ 35% ของจำนวนที่นั่งทั้งหมด ไม่ควรมากหรือน้อยกว่านั้น (ในขณะที่ระบบเสียงข้างมาก พรรคใหญ่มักจะได้ที่นั่งเกินกว่าคะแนนเสียง และพรรคเล็กได้ที่นั่งน้อยกว่าคะแนนเสียงที่ตนได้รับ)

รูปแบบหลักของประเทศที่ใช้ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนคือ จะมีแต่ ส.ส. ปาร์ตี้ลิสต์ ซึ่งมีทั้งแบบที่ใช้ทั้งบัญชีรายชื่อเดียวทั้งประเทศหรือจะใช้บัญชีรายชื่อของแต่ละภูมิภาค การคำนวณหาที่นั่งของแต่ละพรรคก็ง่ายมาก คือดูว่าแต่ละพรรคมีประชาชนมาลงคะแนนให้กี่เปอร์เซ็นต์ พรรคนั้นก็จะได้ที่นั่ง ส.ส. ไปตามนั้น เราลองกลับไปที่ตัวอย่างเดิมก็ได้ ถ้าทั้งประเทศมี ส.ส. 100 ที่นั่ง พรรค A ได้คะแนนบัญชีรายชื่อ 45% พรรค B ได้ 35% พรรค C ได้ 20% กรณีนี้พรรค A, B, และ C จะได้ที่นั่ง ส.ส. 45 คน, 35 คน และ 20 คนเป็นหลัก (แต่ในความเป็นจริงความเป็นสัดส่วนก็จะไม่ถึงขั้นเป๊ะ 100% ขนาดนี้ เพราะส่วนใหญ่จะมีการกำหนดเพดานขั้นต่ำสำหรับพรรคการเมืองไว้ด้วย เช่น ต้องได้คะแนนอย่างน้อย 3-5%)

จุดแข็งของระบบนี้คือ สะท้อนความเป็นสัดส่วนระหว่างคะแนนกับที่นั่งของแต่ละพรรค และเปิดโอกาสให้พรรคการเมืองที่เป็นตัวแทนชนกลุ่มน้อย และพรรคการเมืองขนาดเล็กมีโอกาสดีขึ้น จึงเป็นที่นิยมในประเทศที่มีความแตกต่างหลากหลายต่างเชื้อชาติและศาสนาสูง เพราะในระบบเสียงข้างมาก พรรคเล็กหรือพรรคของชนกลุ่มน้อยซึ่งมักจะได้คะแนนมาเป็นที่ 3 หรือ 4 ก็ยากที่จะมีตัวแทนในสภา ข้อดีที่สำคัญคือ ทำให้มีคะแนน “เสียเปล่า” (wasted vote) น้อยเพราะทุกคะแนนถูกนับและแปรไปเป็นที่นั่ง ระบบนี้จึงสร้างแรงจูงใจให้พรรคการเมืองพยายามหาเสียงและสร้างความนิยมแม้แต่ในพื้นที่เลือกตั้งที่ฐานเสียงของพรรคอ่อนแอ เพราะคะแนนทุกคะแนนที่ได้รับสามารถแปรไปเป็นที่นั่งได้เสมอ

แต่ข้อเสียก็คือ อาจทำให้เกิดระบบพรรคการเมืองที่กระจัดกระจายและรัฐบาลผสมที่อ่อนแอได้ ซึ่งลดทอนความสามารถของรัฐบาลในการผลักดันนโยบายอย่างมีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีที่ไม่มีการกำหนดเพดานขั้นต่ำเลย พรรคที่ได้คะแนนน้อยมากไม่ถึง 1% ก็จะได้จัดสรรที่นั่งเข้าสู่สภาด้วย การมีพรรคขนาดเล็กมากเกินไปก็จะทำให้พรรคการเมืองขนาดเล็กเหล่านี้มีอำนาจต่อรองเกินควรในการจัดตั้งและสั่นคลอนเสถียรภาพของรัฐบาล  

มาถึงตรงนี้จะเห็นแล้วว่าทั้งระบบเลือกตั้งแบบแรกคือ ระบบเสียงข้างมาก และระบบเลือกตั้งแบบที่สองคือ ระบบสัดส่วน ต่างมีทั้งจุดอ่อนและจุดแข็งในตัวเอง ซึ่งตรงนี้เป็นประเด็นสำคัญที่อยากให้ทุกคนเข้าใจว่าในโลกนี้ไม่มีสิ่งที่เรียกว่า “ระบบเลือกตั้งที่ดีที่สุดในโลก” (the best electoral system) ระบบเลือกตั้งแต่ละระบบมีที่มาที่ไป มีหลักเหตุผลของมันว่าทำไมมันจึงถูกออกแบบมาเช่นนั้น แต่ละระบบถูกคิดค้นมาเพื่อตอบโจทย์ทางการเมืองที่ประเทศเหล่านั้นเผชิญอยู่ เช่น หากประเทศมีปัญหาความไร้เสถียรภาพทางการเมือง และมีรัฐบาลผสมที่อ่อนแอปวกเปียกผลักดันนโยบายอะไรไม่ได้มาอย่างต่อเนื่อง ประเทศนั้นก็ย่อมอยากได้ระบบเลือกตั้งที่จะมาแก้สภาพปัญหาเรื้อรังนี้ ซึ่งระบบเสียงข้างมากจะตอบโจทย์มากกว่า ส่วนประเทศที่มีแค่ 2 พรรคใหญ่ครอบงำ ใช้ไปนานเข้าประชาชนรู้สึกไม่มีทางเลือก การเมืองกลายเป็น 2 ขั้ว พรรคใดชนะก็มักจะไม่ค่อยฟังเสียงประชาชนเพราะรู้ว่าต่อให้บริหารไม่ดี ประชาชนก็เกลียดอีกพรรคมากกว่า การนำระบบสัดส่วนมาใช้ก็จะตอบโจทย์มากกว่า ทำให้มีพรรคทางเลือกใหม่ ๆ เกิดขึ้นได้และทำให้พรรคการเมืองใหญ่ที่อยู่ในอำนาจมานานต้องปรับตัว

เขียนมาจนหมดเนื้อที่ จึงขอยกยอดการอธิบายระบบเลือกตั้งแบบผสมไปไว้ในตอนต่อไป แต่ขอเกริ่นเป็นหนังตัวอย่างไว้ว่าระบบผสมนี้คือระบบที่ถูกคิดค้นขึ้นมาจากความพยายามที่จะผนวกข้อดีของทั้งแบบเสียงข้างมากและสัดส่วนเข้าด้วยกัน (โลภมากนั่นเอง) และเป็นระบบที่ประเทศไทยเริ่มนำมาใช้เป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญปี 2540 และกำลังถูกดัดแปลงอีกครั้งในปัจจุบัน