“คนสลัม” เพื่อนบ้านที่เราไม่ค่อยรู้จัก

ชาวบ้าน ชาวช่อง

ผศ.ดร.บุญเลิศ  วิเศษปรีชา

ผมเชื่อว่าคนส่วนใหญ่น่าจะเคยได้ยินคำว่าสลัมหรือชุมชนแออัดมาบ้าง หรือบางคนเคยผ่านเคยเห็นชุมชนแออัด แต่บ่อยครั้งที่ผมคุยกับนักศึกษาในชั้นเรียนซึ่งส่วนใหญ่เป็นลูกหลานชนชั้นกลาง พวกเขาและเธอไม่ค่อยเข้าใจนักว่า สลัมหรือชุมชนแออัด ก่อร่างสร้างตัวมาได้อย่างไร ใครกันที่อยู่อาศัยในพื้นที่ลักษณะนี้ และทำไมต้องอยู่ที่นี่ ผมจึงอนุมานเอาว่า ชนชั้นกลางส่วนใหญ่ไม่ใคร่จะรู้จักหรือเข้าใจชุมชนแออัดมากนัก

ทั้ง ๆ ที่ ข้อมูลจากการสำรวจของสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) องค์การมหาชนของรัฐ สังกัดกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์เมื่อปี 2558 ระบุว่า มีผู้อยู่อาศัยในชุมชนแออัดที่เดือดร้อนด้านที่อยู่อาศัยอยู่ถึง 701,702 ครัวเรือน ใน 6,143 ชุมชนทั่วประเทศ เฉพาะในกรุงเทพมหานคร มีชุมชนแออัดที่เดือดร้อนด้านที่อยู่อาศัยมากถึง จำนวน 210,345 ครัวเรือน กระจายอยู่ใน 1,272 ชุมชน ^[1] นับว่ามากทีเดียว ดังนั้น เราจึงควรที่จะทำความรู้จักกับ คนสลัม เพื่อนบ้านที่เราไม่ค่อยรู้จัก

ทำไมต้องอยู่สลัม

สิ่งแรกจำเป็นต้องเข้าใจคือ สลัมหรือชุมชนแออัด ก่อร่างสร้างตัวมาได้อย่างไร ชุดคำอธิบายมาตรฐานก็คือ ชุมชนแออัด เกิดจากการอพยพเข้าเมืองของคนจากต่างจังหวัดเพื่อคาดหวังงานหรือชีวิตที่ดีกว่า แต่งานที่ทำมีรายได้น้อย ไม่เพียงพอที่จะไปเช่าที่อยู่ที่ได้มาตรฐาน จึงต้องหาที่รกร้างว่างเปล่าก่อร่างสร้างที่อยู่อาศัยใกล้แหล่งงาน เมื่อมีคนอยู่อาศัยหนาแน่นมากขึ้น จึงกลายเป็นชุมชนแออัด อย่างไรก็ดี ในรายละเอียดของแต่ละชุมชน ย่อมมีที่มาแตกต่างกันไป

โดยทั่วไป เราสามารถแบ่งชุมชนแออัดตามประเภทลักษณะการครอบครองที่ดิน เป็นสองประเภทหลัก ๆ ประเภทแรก คือ ชุมชนเช่าที่ดิน ที่เจ้าของที่ดินยังไม่ได้ใช้ประโยชน์เพื่อการพาณิชย์อย่างเต็มที่ จึงปล่อยให้คนจนเช่าไปพลาง พอความเจริญมาถึง ที่ดินมีราคาสูงเย้ายวนชวนขายให้ได้กำไร เจ้าของที่ดินก็บอกเลิกหรือไม่ต่อสัญญาเช่า ทำให้คนจนผู้เช่าต้องหาที่อยู่ใหม่ บ่อยครั้งที่เจ้าของเดิมขายที่ให้เจ้าของใหม่ แล้วให้เจ้าของใหม่มาเป็นผู้ฟ้องขับไล่ก็มี เหตุที่เกิดชุมชนแออัดประเภทนี้ก็คือ เพราะแต่เดิม บ้านเราไม่มีกฎหมายควบคุมให้การจัดสรรที่ดินให้เช่าจะต้องมีการจัดเตรียมสาธารณูปโภค จัดผังแปลงที่ดิน ให้ได้มาตรฐานมีทางเท้าที่กว้างขวางพอ^[2] แต่มองอีกด้านหนึ่ง เพราะไม่มีกฎระเบียบมากมายนั่นเองจึงทำให้คนจน พอจะหาที่ดินที่เสียค่าเช่าถูก ๆ ปลูกบ้านได้ เพราะหากเจ้าของที่ดินพัฒนาที่ดินก่อนจะให้เช่า ค่าเช่าก็ย่อมสูงขึ้นกระทั่งคนจนไม่สามารถเช่าได้

ชุมชนแออัดประเภทเช่า หลายแห่งมีอายุนาน เกิน 50 ปี ก่อนจะถูกไล่รื้อ คนรุ่นแรก ๆ ของชุมชนเช่า อาจจะไม่ใช่คนที่อพยพมาจากต่างจังหวัดเสียทีเดียว บางทีเป็นคนพื้นที่ดั้งเดิม เช่น ชุมชนบางปิ้ง จังหวัดสมุทรปราการ คนที่อยู่อาศัยรุ่นแรก เป็นคนพายเรือมาตั้งรกราก ตั้งแต่สมัยที่ความเป็นเมืองยังขยายตัวไปไม่ถึง และมีหลักฐานการเช่าที่ดินจากเจ้าของที่ดินเมื่อ 100 ปี ที่แล้ว ชุมชนแห่งนี้ถูกขับไล่เมื่อปี 2560 เมื่อ มีรถไฟฟ้าขยายเส้นทางไปถึง และรุ่นลูกหลานของเจ้าของที่ดินเดิมจึงขายที่ดินให้บริษัทอสังหาริมทรัพย์มาทำคอนโดมิเนียมใกล้สถานีรถไฟฟ้า

ย้อนกลับไปก่อนหน้านี้ ชุมชนพร้อมใจ ย่านอ่อนนุช ซึ่งเป็นหนึ่งในชุมชนที่ถูกไล่รื้อด้วยความรุนแรง และสะเทือนใจครั้งสำคัญครั้งหนึ่ง ก็เป็นชุมชนประเภทเช่าที่ดินมาก่อน ก่อนที่เจ้าของที่ดินจะขายที่ดินให้กับนักลุงทน มาติดป้ายไล่รื้อ ฟ้องศาล บังคับคดี กระทั่งเจ้าของที่ดินพร้อมเจ้าพนักงานบังคับคดีและตำรวจ นับร้อยคนตีฝ่าแนวกั้นของชาวบ้าน ให้คนงานไปรื้อบ้านท่ามกลางเสียงกระจองอแงของเด็กเล็ก เมื่อปี 2532 ก็เป็นหนึ่งในชุมชนที่เคยเช่าก่อนจะถูกยกเลิกสัญญาเช่า ซึ่งสะท้อนว่าการเช่าที่ดินด้วยสัญญาเช่าระยะสั้น ไม่มีความมั่นคง จะถูกยกเลิกเมื่อไรก็ได้  

จากผู้บุกเบิกสู่ชุมชนบุกรุก

ชุมชนแออัดประเภทที่สอง คือ ชุมชนบุกเบิก เป็นชุมชนที่ชาวบ้านปลูกสร้างบ้านเรือนโดยไม่อนุญาตจากผู้มีสิทธิในที่ดิน ไม่ว่าจะเป็นที่ดินของรัฐ หรือที่ดินเอกชน หรือ มักถูกเรียกง่าย ๆ ว่า เป็นชุมชนบุกรุก ผมเองมักจะได้รับคำถามบ่อย ๆ ว่า เมื่อชาวบ้านเป็นผู้บุกรุก จะมีความชอบธรรมใด ๆ มาเรียกร้องความช่วยเหลืออีก

การเรียกชุมชนประเภทนี้ว่า ‘บุกรุก’ ก็ไม่ผิดเมื่อมองจากแง่มุมทางกฎหมาย แต่หากมองมุมอื่น ๆ ประกอบ เช่น ประวัติศาสตร์ความเป็นมาของชุมชน จะพบว่า คำว่า ‘บุกรุก’ สื่อความหมายที่ไม่ตรงกับข้อเท็จจริงเท่าไรนัก เพราะคำว่า ‘บุกรุก’ ชวนให้เรานึกภาพว่า คนในชุมชนไปบุกรุกที่ดิน ที่เจ้าของแสดงความเป็นเจ้าของ ล้อมรั้ว แล้วชาวบ้านตัดรั้ว ‘บุกรุก’ เข้าไปสร้างบ้าน เหมือนที่เรานึกถึงภาพการบุกรุกเคหสถาน แต่โดยข้อเท็จจริงแล้ว ที่ชาวบ้านไปสร้างบ้านได้ เพราะที่ดินเหล่านั้นเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าที่ไม่มีเจ้าของแสดงตัวหรือใช้ประโยชน์ในที่ดิน หากเจ้าของที่ดินใช้ประโยชน์จากที่ดิน คนอื่นจะเข้าไปใช้ประโยชน์ก็จะเป็นเรื่องยาก ในทางกลับกัน หากเจ้าของที่ดินมีที่ดินแปลงใหญ่แต่ไม่ใช้ประโยชน์ จึงมีแนวโน้มที่จะเกิดชุมชนแออัด

การรถไฟแห่งประเทศไทย มีที่ดินจำนวนมาก ทั้งที่เขตทางรถไฟ บ้านพักสำนักงาน ย่านสถานี จนถึงพื้นที่อื่น ๆ รวม 233,862 ไร่  ในจำนวนนี้เป็นพื้นที่สามารถให้เช่าเพื่อหารายได้ได้ 38,604 ไร่ แต่ยังใช้ประโยชน์ไม่เต็มที่ จึงทำให้คนยากจนเข้าไปอยู่อาศัยในหลายพื้นที่ เช่น ย่านมักกะสัน ย่านพหลโยธิน ย่านคลองตัน ฯลฯ ที่น่าสนใจมากกว่านั้น ก็คือ คนรุ่นแรก ๆ ที่ ‘บุกเบิก’ ที่ดินของการรถไฟ คือ อดีตพนักงานหรือลูกหลานของพนักงานการรถไฟ ตัวอย่างเช่น ชุมชนหลังโรงพยาบาลเดชา ซึ่งอยู่ริมทางรถไฟช่วงระหว่างถนนพญาไทกับถนนราชปรารภ ประตูน้ำ ผมสัมภาษณ์ชาวบ้านที่นั่นพบว่า ครอบครัวแรก ๆ ที่มาสร้างบ้านอยู่ริมทางรถไฟ คือ ครอบครัวที่เป็นลูกหลานของพนักงานรถไฟนั่นเอง ป้าเอ (อายุ 51  ปี) เล่าว่า คุณตาของพี่เอเป็นพนักงานการรถไฟฯ สมัยทำงานก็อยู่บ้านพักของการรถไฟฯ เมื่อเกษียณก็ต้องออกจากบ้านพัก แต่ไม่มีบ้านอยู่ก็ต้องมาปลูกบ้านริมทางรถไฟ เจ้าหน้าที่การรถไฟฯ ขณะนั้นก็รับรู้ เหมือนยอมรับและเห็นใจกันอยู่ในที จึงไม่มีการห้ามปราม หลังจากนั้น ระลอกต่อมาคือคนที่นำพืชผัก และน้ำผึ้งจากจังหวัดนครนายกมาขายในย่านประตูน้ำ ยมราช เมื่อแต่งงานเกี่ยวดองกับคนรุ่นแรก ก็พากันเข้ามาอยู่ในที่ริมทางรถไฟ ชุมชนจึงขยายตัวหนาแน่น

ตัวอย่างถัดมาก็คือ ชุมชนแออัดในย่านคลองเตย ปี 2486 รัฐบาลประกาศเวนคืนที่ดินมากถึง 2,259 ไร่ เพื่อพัฒนาเป็นท่าเรือที่ทันสมัย แต่แผนการพัฒนาหยุดชะงักเพราะสงครามโลกครั้งที่สอง ราวปี 2505 จึงเริ่มมีผู้อพยพย้ายเข้ามาปลูกบ้านอยู่อาศัย บางส่วนเป็นผู้ที่ไล่ที่จากที่ดินเอกชนละแวกใกล้เคียงก็ย้ายมาอยู่ที่นี่ โดยเจ้าของที่ดินคือการท่าเรือเองไม่ได้เข้มงวดป้องกัน เนื่องจากทั้งมีที่ดินจำนวนมากดูแลไม่ไหว ประกอบกับการขนถ่ายสินค้าที่ท่าเรือสมัยก่อนจำเป็นต้องใช้แรงงาน การมีคนจนปลูกบ้านอยู่ใกล้ ๆ ก็เหมือนมีแรงงานให้เรียกใช้ในยามต้องการ “ลงของ” ได้สะดวก ในยุคสมัยที่ดินมีจำนวนมาก แรงงานมีน้อย เจ้าของที่ดินในขณะนั้น จึงไม่ได้ร้อนรนคิดว่า ที่ดินตัวเองถูก ‘บุกรุก’ แต่อย่างใด มุมมองแบบ ‘บุกรุก’ เพิ่งเกิดขึ้นภายหลังเมื่อ คนมาอยู่หนาแน่น ที่ดินมีราคาและเจ้าของที่ดินต้องการใช้ประโยชน์   

ชุมชนหลังฉาง ถนนพระราม 3 ไม่ไกลจากสถานีรถไฟแม่น้ำ ย่านคลองเตย ก็ก่อร่างสร้างตัวขึ้นมาในลักษณะเดียวกัน เดิมสถานีแม่น้ำ เป็นจุดเชื่อมต่อระหว่างการขนถ่ายสินค้าทางเรือคือแม่น้ำเจ้าพระยา กับทางรถไฟ ป้าศรีนวล (อายุ 57 ปี) เล่าให้ฟังว่า ราวปี 2530 สามีของป้าทำงาน “ขึ้นเกลือ” คือแบกเกลือที่ขนถ่ายมาทางเรือมาที่ฉาง และจากฉางไปที่ตู้รถไฟ โดยเช่าห้องอยู่ใกล้ ๆ เมื่อลูกโตขึ้นห้องเช่าเล็ก ๆ อยู่ไม่ไหว จึงมาปลูกเพิงอยู่ชายขอบที่ดินของสถานีรถไฟ กระทั่งแรงงานขนถ่ายสินค้า หรือคนทำงานรับจ้างในละแวกนั้นมาปลูกบ้านอยู่กลายเป็นชุมชนแออัด

พื้นที่ริมคูคลอง เป็นอีกพื้นที่หนึ่งที่มีผู้คนก่อร่างสร้างชุมชน อาจารย์ ม.ร.ว. อคิน รพีพัฒน์ เล่าตำนานระดับคลาสสิคของชุมชนตรอกใต้แถววัดญวนมหานาค ไว้ว่า ช่วงปี 2443-2483 ที่พ่อค้าเรือเร่เริ่มมาตั้งรกราก เพราะมีคลองขุดใหม่ใกล้คลองมหานาค จากพายเรือไปกลับก็เริ่มยกเรือขึ้นที่พื้นที่รกร้างริมคลอง ต่อมามีคนมาก่อสร้างบ้านเรือนมากขึ้นก็กลายเป็นสลัมในเวลาต่อมา^[3] แบบแผนการตั้งถิ่นแบบนี้ผมก็เคยพบ สมัยที่ผมลงพื้นที่ชุมชนใต้สะพานอรุณอมรินทร์ฝั่งกองเรือราชพิธี ราวปี 2540-41 ผมยังเห็นเรือของชาวบ้านที่ยกขึ้นบกมาเป็น “บ้าน” ใช้อยู่อาศัย แต่พื้นที่ใต้สะพานไม่ได้กว้างพอที่จะเกิดเป็นชุมชนขนาดใหญ่ แต่สะท้อนว่า พื้นที่ริมคูคลองเป็นหนึ่งในพื้นที่รกร้างที่ไม่มีคนใช้ประโยชน์จึงเป็นเงื่อนไขให้คนจนได้ก่อสร้างบ้านเรือนอยู่อาศัย  

ท้ายที่สุด ผมขออธิบายในเชิงวิชาการเพิ่มเติม ไมค์ เดวิส (Mike Davis) นักวิชาการด้านเมืองแนวมาร์กซิสต์ เขียนเอาไว้ในหนังสือชื่อ The Planet of Slums พิมพ์ครั้งแรกปี 2006 ชี้ให้เห็นว่า แนวโน้มของเมืองที่ขยายตัวอย่างรวดเร็ว มีคนอยู่หนาแน่นนั้นล้วนแล้วเป็นเมืองในประเทศกำลังพัฒนา และส่วนใหญ่ผู้คนในเมืองเหล่านี้ก็อาศัยอยู่ในย่านสลัม จนโลกเต็มไปด้วยสลัม

ไมค์ เดวิส ให้คำอธิบายที่สำคัญไว้ว่า เหตุที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะการกลายเป็นเมืองในประเทศกำลังพัฒนา ไม่ได้มาพร้อมกับการกลายเป็นอุตสาหกรรม (urbanization without industrialization) ต่างกับการกลายเป็นเมืองในประเทศยุโรปเมื่อศตวรรษที่ 19 ซึ่งการกลายเป็นเมืองมาพร้อมกับการพัฒนาอุตสาหกรรม ทำให้คนที่อพยพเข้าเมืองมีงานในภาคอุตสาหกรรมรองรับ และอยู่อาศัยในหอพัก อะพาร์ตเมนต์หรือแฟลต  

ตรงกันข้ามกับผู้ที่อพยพเข้าเมืองในประเทศกำลังพัฒนา ที่ไม่มีงานในภาคอุตสาหกรรมรองรับมากพอ ก็ต้องไปทำงานในภาคบริการ ภาคที่ไม่เป็นทางการ หรือเป็นผู้ประกอบการในภาคที่ไม่เป็นทางการ อาชีพเหล่านี้รายได้ไม่มั่นคงและไม่มากพอที่จะไปอยู่ในที่พักที่ได้มาตรฐาน จึงต้องไปอยู่ในชุมชนแออัด ดังนั้นการเกิดขึ้นของชุมชนแออัดจึงแยกไม่ออกจากพัฒนาการทางด้านเศรษฐกิจโดยรวม

ที่สำคัญ เราควรจะมองเห็นด้านบวกของชุมชนแออัดว่า เป็นเสมือนตาข่ายช่วยรองรับคนที่มีรายได้น้อยให้มีที่อยู่ ไม่ต้องตกไปเป็นคนไร้บ้านข้างถนน แม้สภาพที่อยู่จะไม่ดีนักก็ตาม ต่างกับในประเทศที่พัฒนาแล้วทั้งหลาย คนตกงานที่ไม่มีเงินจ่ายค่าเช่าอะพาร์ตเมนต์จะหลุดออกมาเป็นคนไร้บ้านในที่สาธารณะ  เพราะไม่มีพื้นที่แบบชุมชนแออัดช่วยรองรับ  

ในบทความตอนหน้าผมจะขยายความว่า ชุมชนแออัด ช่วยรองรับผู้มีรายได้น้อยที่ประสบปัญหาที่อยู่อาศัยได้อย่างไร    

[1] ตัวเลขนี้ ถูกอ้างอิงอยู่ใน ยุทธศาสตร์การพัฒนาที่อยู่อาศัยระยะ 20 ปี (พ.ศ2560-2579) จัดทำโดยกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์  อย่างไรก็ดี ข้อมูลจากการสำรวจของการเคหะแห่งชาติปี 2560 ได้ตัวเลขที่ต่างกันมาก คือ มีชุมชนแออัดทั่วประเทศ 1,791 ชุมชน 151,858 ครัวเรือน

[2] รศ.ดร.ม.ร.ว.อคิน รพีพัฒน์ นักวิชาการผู้ล่วงลับได้บุกเบิกศึกษาชุมชนแออัดในไทยตั้งแต่ปี 2518 และเขียนประเด็นกำเนิดชุมชนแออัด วิเคราะห์สถานการณ์เป็น ‘ผู้บุกรุก’ ไว้อย่างแหลมคม ในบทหนึ่งของหนังสือ หลักกฎหมาย หลักเศรษฐศาสตร์ หลักรัฐศาสตร์ ความยุติธรรมและเมตตาธรรม นานาทรรศนะเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างเจ้าที่ดินกับ “ผู้บุกรุก”  ซึ่งตีพิมพ์ในหนังสือ ชุมชนแออัด: องค์ความรู้กับความเป็นจริง (2542) ซึ่งอาจารย์อคิน เป็นบรรณาธิการ จัดพิมพ์โดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)

[3] อคิน รพีพัฒน์. 2537. ชีวิตและจุดจบของสลัมกรุงเทพฯ แห่งหนึ่ง. กรุงเทพฯ: มูลนิธิภูมิปัญญาและสมาคมวิจัยเชิงคุณภาพแห่งประเทศไทย.   

ขอบคุณภาพจาก : หนังสือ 15 ปี ศูนย์รวมพัฒนาชุมชนบนเส้นทางขบวนการประชาชน. 2544.