เปิดทางต่างชาติซื้อที่ดิน ขยายแผล ‘เหลื่อมล้ำ’ ถั่งโถมเป็นลูกคลื่น

ชาวบ้าน ชาวช่อง

ผศ.ดร.บุญเลิศ  วิเศษปรีชา

เป็นที่วิพากษ์กันอย่างอื้ออึง เมื่อรองโฆษกรัฐบาลแถลงในวันที่ 25 ตุลาคมที่ผ่านมาว่า คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติหลักการร่างกฎกระทรวงที่ให้ชาวต่างชาติสามารถซื้อที่ดินในประเทศไทยได้ไม่เกิน 1 ไร่ โดยกำหนดว่าจะต้องนำเงินมาลงทุนในประเทศไทยไม่ต่ำกว่า 40 ล้านบาท เป็นเวลา 3 ปี การลงทุนที่ว่า ไม่ได้จำกัดว่าจะต้องเป็นการลงทุนในภาคเศรษฐกิจจริงที่ก่อให้เกิดการจ้างงานแต่อย่างใด เพียงนำเงินมาการลงทุนในพันธบัตรรัฐบาล กองทุนรวมอสังหาริมทรัพย์ กองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐาน ที่ขายผ่านบริษัทหลักทรัพย์ก็ได้แล้ว  

กระแสวิจารณ์มุ่งไปที่ประเด็นว่า การอนุญาตให้ต่างชาติเข้ามาซื้อที่ดิน จะยิ่งทำให้คนไทยหาซื้อที่ดินและมีที่อยู่อาศัยเป็นของตัวเองได้ยากขึ้น กระทั่งต้องกลายเป็นผู้เช่าในที่ดินที่ชาวต่างชาติเป็นเจ้าของ

ฝ่ายที่สนับสนุนนโยบายนี้ ให้เหตุผลสองประเด็นคือ หนึ่ง ที่ดินที่ชาวต่างชาติซึ่งมีคุณสมบัติตามกฎกระทรวงสนใจจะซื้อจะเป็นที่ดินราคาแพง ไม่น่าจะกระทบกับที่อยู่อาศัยของคนทั่วไป และก็จำกัดให้ซื้อได้เฉพาะที่ดินในเมืองและเขตเทศบาล ดังนั้นพื้นที่รอบนอกจึงไม่น่าจะได้รับผลกระทบดังที่วิตกกัน สอง การให้ต่างชาติมาซื้อที่ดินจะเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจภาคอสังหาริมทรัพย์ที่ซบเซาจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 และสงครามรัสเซียรุกรานยูเครน

ก่อนอื่นผมอยากจะพูดให้ชัดเจนว่า ผมไม่อยากวิพากษ์ประเด็นนี้จากกรอบคิดแบบชาตินิยม เพราะต่อให้เรากีดกันชาวต่างชาติ แต่ยังมีความเหลื่อมล้ำระหว่างคนในประเทศเดียวกัน ก็ไม่ใช่เรื่องน่าพอใจ ผมจึงขอถกเถียงกับสองประเด็นข้างต้น เพื่อชี้ให้เห็นถึงผลกระทบในระยะยาวและปัญหาระดับกระบวนทัศน์ ที่จะซ้ำเติมปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยทั้งระบบให้แย่ลงไปอีก

ผลกระทบเป็นลูกคลื่น (the ripple effect)

ในบางประเทศที่ผ่อนคลายกฎระเบียบการถือครองหรือการซื้อที่ดินของชาวต่างชาติ เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจแบบที่รัฐบาลไทยกำลังคิดอยู่นี้ มีบทเรียนให้ศึกษาเป็นตัวอย่างแล้วว่า เมื่อเปิดโอกาสให้ชาวต่างชาติมาซื้ออสังหาริมทรัพย์ จะทำให้ราคาที่อยู่อาศัยสูงขึ้น กระทั่งเกิดปัญหาขาดแคลนที่อยู่อาศัยในราคาที่เข้าถึงได้ (affordable housing) สำหรับคนในท้องถิ่น

มีตัวอย่างที่น่าสนใจในสองประเทศที่ผมขอกล่าวถึง ประเทศแรกคือที่สิงคโปร์ ซึ่งเป็นประเทศที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤติฟองสบู่ดอทคอมในปลายปี 2000 และการระบาดของไข้หวัดนกในปี 2003 ดังนั้น ในปี 2004 รัฐบาลสิงคโปร์จึงเริ่มผ่อนคลายกฎให้ชาวต่างชาติซื้ออพาร์ทเมนต์ที่สูงไม่เกิน 6 ชั้นได้ เพื่อกระตุ้นราคาอสังหาริมทรัพย์ ในช่วงปี 2004 – 2011 มีชาวต่างชาติซื้อที่อยู่อาศัย 11 % ของที่อยู่อาศัยในตลาดเอกชน งานศึกษาของเวน ชี เหลียว และคณะ (Wen-Chi Laio)[i] ใช้โมเดลทางเศรษฐศาสตร์และแสดงให้เห็นว่า แม้ชาวต่างชาติส่วนใหญ่จะซื้ออสังหาริมทรัพย์ในเขตใจกลางเมืองที่มีสิ่งอำนวยความสะดวกมากกว่า แต่ก็ทำให้ที่อยู่อาศัยในเขตรอบนอกสูงตามไปด้วยอย่างมีนัยสำคัญ อันเนื่องมาจากปรากฎการณ์ที่เรียกว่า ผลกระทบเป็นลูกคลื่น (the ripple effect) ให้นึกภาพเวลาเราโยนก้อนหินลงบ่อน้ำ น้ำจะกระเพื่อมจากจุดที่ก้อนหินตกกระจายออกไป ในกรณีของการเข้ามาซื้อที่ดินของชาวต่างชาติก็เกิดผลกระทบเป็นลูกคลื่นในลักษณะเดียวกัน ขั้นแรก คือ การปั่นป่วนของราคาในเขตชั้นใน (price shock) เพราะนักลงทุนต่างชาติที่มีกำลังซื้อมากกว่าหลั่งไหลเข้ามาเป็นจำนวนหลังการผ่อนคลายกฎระเบียบ ทำให้ราคาที่อยู่อาศัยในเขตชั้นในเพิ่มสูงขึ้น และเกิดปรากฎแพร่กระจายของราคา (price diffusion) ทำให้ที่อยู่อาศัยในเขตรอบนอกเพิ่มขึ้นตามไปด้วย

หากนำโมเดลของผลกระทบที่กระจายเป็นลูกคลื่น หรือ ภาษาไทยเรามักจะคุ้นกับคำว่าผลกระทบเป็นลูกโซ่มากกว่า มาวิเคราะห์ภาพในอนาคตหากกฎกระทรวงดังกล่าวถูกนำมาปฏิบัติ ชาวต่างชาติที่มีกำลังซื้อสูง ก็พร้อมจะซื้อบ้านพักอาศัยในเขตกรุงเทพชั้นในอย่าง สุขุมวิท ทองหล่อ ซึ่งผู้อยู่อาศัยดั้งเดิมไม่เคยคิดจะขาย ครั้นถูกแรงจูงใจจากราคาเสนอซื้อที่สูงขึ้นจนยอมขาย ทำให้คนกลุ่มนี้ขายบ้านแล้วก็ออกมาซื้อที่ดินเขตรอบนอก คนรอบนอกที่จะขายที่ดินก็ทราบว่าผู้ซื้อมีกำลังเพิ่มขึ้น ก็จะขายที่ดินในราคาแพงขึ้น ผลสุดท้ายต้นทุนของผู้ประกอบการที่จะทำบ้านจัดสรรก็ต้องสูงขึ้น กระทบถึงประชาชนที่ต้องหาบ้านทั้งระบบ  

หรือพูดอีกแบบหนึ่งว่า การเปิดทางให้ชาวต่างชาติมาซื้อที่ดิน คือการเพิ่มดีมานด์ของคนที่มีกำลังซื้อสูง ๆ เข้ามาในระบบ ก็ยิ่งกระตุ้นราคาที่ดินและที่อยู่อาศัยขายแพงขึ้นทั้ง คนที่เคยคิดว่า ตัวเองเคยมีกำลังซื้อไหว ก็อาจจะต้องคิดทบทวนใหม่ เพราะราคาที่ทะยานสูงขึ้น ขณะที่รายได้ของเราไม่ได้เพิ่มตาม โอกาสที่จะจ่ายไหวจึงน้อยลง สุดท้ายก็ต้องไปหาซื้อบ้านที่ตั้งอยู่ทำเลนอกเมืองที่ไกลออกไปอีก

งานศึกษาที่น่าสนใจอีกประเทศหนึ่งคือที่แคนาดา ทั้งเมืองโตรอนโตและแวนคูเวอร์ ประสบปัญหาราคาที่อยู่อาศัยเพิ่มสูงขึ้นจากผลกระทบลูกคลื่นราคา เช่นเดียวกับที่อธิบายในกรณีของสิงคโปร์ แต่คำอธิบายเพิ่มเติมก็คือ เกิดช่องว่างระหว่างราคาที่อยู่อาศัยกับค่าแรงของคนในท้องถิ่น เพราะคนต่างชาติที่มีศักยภาพสูงมีรายได้เฉลี่ยสูงกว่าคนในประเทศ แถมยังไม่ต้องเสียภาษีรายได้ มีกำลังซื้อที่อยู่อาศัยราคาสูง ทำให้อุปทานที่อยู่อาศัยมีแต่ราคาแพงเกินกว่าคนที่ได้ค่าจ้างในอัตราท้องถิ่นจะสู้ไหว

เราลองนึกภาพเมืองหรือย่านท่องเที่ยวที่มีนักท่องเที่ยวชาวต่างชาติเดินกันขวักไขว่ ค่าครองชีพจะสูงขึ้น เพราะร้านค้ารู้ว่า ชาวต่างชาติยอมซื้อข้าวของในราคาแพงกว่าราคาของคนในท้องถิ่น เพราะราคาที่เพิ่มขึ้นยังถือว่าถูกเมื่อเทียบกับค่าเงินและรายได้ของพวกเขา ส่วนคนในท้องถิ่นก็ต้องไปซอกแซกหาร้านค้าเล็ก ๆ ที่ยังขายข้าวของราคาท้องถิ่นให้กับคนในท้องถิ่นอยู่     

ทั้งหมดนี้ผมจึงคิดว่าการเปิดให้คนต่างชาติมาซื้อที่ดิน จะทำให้ราคาที่อยู่อาศัยแพงขึ้นทั้งระบบ ไม่เพียงแต่คนมีรายได้น้อยจะหาซื้อที่อยู่อาศัยยากขึ้น แต่ชนชั้นกลางก็จะได้รับผลกระทบไปด้วย

ความเหลื่อมล้ำที่ถูกมองข้าม   

ผมเองเคยอภิปรายอยู่บ่อยครั้ง ขออนุญาตพูดอีกครั้งหนึ่งว่า ประเทศไทยเราไม่เคยจริงจังกับนโยบายด้านที่อยู่อาศัย เท่ากับ นโยบายด้านอสังหาริมทรัพย์ สองคำนี้ไม่เหมือนกัน ถ้ารัฐบาลจริงจังด้านสิทธิในที่อยู่อาศัย (right to housing) หมายถึงการตระหนักว่า พลเมืองทุกคนควรมีสิทธิที่จะเข้าถึงที่อยู่อาศัยที่ได้มาตรฐานขั้นต่ำ เหมือนเราเข้าถึงการศึกษาและการรักษาพยาบาล รัฐบาลก็ต้องมีแผนผลักดันให้เป็นจริง เช่น เราทราบดีว่า อุปสรรคที่ทำให้ที่อยู่อาศัยราคาแพงมาจากการเก็งกำไรที่ดิน รัฐบาลต้องหาทางลดการเก็งกำไรที่ดินรวมถึงนำที่ดินของรัฐ เช่น ที่ดินทหารที่ไม่จำเป็นต้องอยู่ในเมืองมาใช้เพื่อที่อยู่อาศัย แต่รัฐบาลสนใจเรื่องเหล่านี้ไม่มากพอ

ในทางกลับกัน รัฐบาลให้ความสำคัญกับอสังหาริมทรัพย์ ในฐานะเป็นฟันเฟืองหนึ่งของการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ เพื่อเพิ่มตัวเลขจีดีพี  โดยไม่ใส่ใจว่า จีดีพีที่ขยายตัวนั้น ประโยชน์ตกอยู่กับใคร เมื่อพบว่าอสังหาริมทรัพย์ซบเซาจึงหาทางกระตุ้นภาคส่วนนี้ด้วยการเปิดทางให้ต่างชาติมาซื้อที่ดิน โดยไม่ได้คำนึงถึงเลยว่า จะทำให้การเข้าถึงที่อยู่อาศัยของคนทั่วไปยากยิ่งขึ้นไปอีก

มาตรการต่าง ๆ ที่ผ่านมาของรัฐบาล เช่น การลดภาษีการโอน และภาษีธุรกิจเฉพาะจาก 2% เหลือ 0.01% ที่ถูกนำมาใช้บ่อยครั้ง คืนเงินดาวน์ 50,000 บาทสำหรับคนซื้อบ้าน ลดหย่อนภาษีให้กับคนที่ผ่อนซื้อบ้าน ก็มีวิธีคิดเดียวกัน คือเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจและส่งเสริมภาคอสังหาริมทรัพย์ เป็นมาตรการที่ชนชั้นกลางไปจนถึงชนชั้นสูงได้ประโยชน์ แต่ผู้มีรายได้น้อยถูกมองข้าม เป็นมาตรการที่รัฐยอมขาดรายได้เพื่อกระตุ้นให้คนไปซื้อบ้าน เพื่อบริษัทอสังหาริมทรัพย์จะได้ระบายสินค้า ธนาคารจะได้ปล่อยกู้ให้คนซื้อบ้าน วงจรเศรษฐกิจจะได้หมุนเวียน

ผู้ออกมาตรการเหล่านี้ไม่ได้คำนึงถึงเลยว่า ผู้มีรายได้น้อยที่ประกอบอาชีพในภาคเศรษฐกิจนอกระบบที่ไม่มีสลิปเงินเดือน และสถาบันการเงินไม่ปล่อยกู้ ไม่ได้ประโยชน์อะไรจากมาตรการกระตุ้นอสังหาริมทรัพย์ เพราะพวกเขาส่วนใหญ่เป็นผู้เช่าที่อยู่อาศัย เรื่องกู้ซื้อบ้านได้ยาก 

จากทั้งสองประเด็นผมจึงคิดว่า ข้อวิจารณ์ต่อนโยบายเปิดให้ต่างชาติซื้อที่ดินควรจะขยายประเด็นมากกว่ากรอบคิดชาตินิยม แต่หันมาวิจารณ์ให้รัฐบาลสนใจการทำให้ประชาชนเข้าถึงที่อยู่อาศัยได้ง่ายขึ้น ไม่ใช่มุ่งแต่ใช้อสังหาริมทรัพย์เพื่อเป็นกลไกกระตุ้นเศรษฐกิจ แต่ขยายความเหลื่อมล้ำในสังคม    

อ้างอิง

Liao, W. C., Zhao, D., Lim, L. P., & Wong, G. K. M. (2015). Foreign liquidity to real estate market: Ripple effect and housing price dynamics. Urban Studies, 52(1), 138-158.

Gordon, J. C. (2022). Solving puzzles in the Canadian housing market: foreign ownership and de-coupling in Toronto and Vancouver. Housing Studies, 37(7), 1250-1273.