รัฐธรรมนูญที่ปกป้องประชาธิปไตย: บทเรียนจากเกาหลีใต้

ในความเคลื่อนไหว

ประจักษ์ ก้องกีรติ

ในเว็บไซต์ของ พิพิธภัณฑ์แห่งชาติว่าด้วยประวัติศาสตร์ร่วมสมัยของเกาหลีใต้ (National Museum of Korean Contemporary History) ในส่วนที่ว่าด้วยประวัติศาสตร์ประชาธิปไตยในเกาหลีใต้ ขึ้นต้นด้วยบทบรรยายว่า

“เกาหลีใต้เป็นประชาธิปไตยเต็มใบในปัจจุบัน

แต่ประวัติศาสตร์ของประชาธิปไตยในเกาหลีใต้เต็มไปด้วยความขัดแย้งและไม่ราบรื่น

มีรัฐประหาร 2 ครั้ง

มีผู้นำ 2 คนที่คิดฝันอยากเป็นประธานาธิบดีตลอดชีวิต

มีการใช้กำลังบีบบังคับให้มีการยุบสภา 3 ครั้ง

มีการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญ 9 ครั้ง

ขอชวนให้พวกเรามองย้อนกลับไปในประวัติศาสตร์ที่ผันผวนและพลิกผันนี้อีกครั้ง

ประวัติศาสตร์ของประชาธิปไตยในเกาหลีใต้กว่าที่จะเป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์และแท้จริง”

ผมชอบบทบรรยายของพิพิธภัณฑ์นี้อย่างมาก เพราะมันคือการบอกเล่าเรื่องราวในอดีตของสังคมอย่างตรงไปตรงมา ไม่เน้นฉายภาพแต่ด้านของความสำเร็จหรือเล่าเรื่องแบบนิทานสวยหรูแบบปลอบประโลมใจซึ่งไม่ตรงกับความเป็นจริง คนที่มาชมพิพิธภัณฑ์ไม่ว่าจะเป็นผู้ใหญ่ที่เคยใช้ชีวิตอยู่ในยุคเผด็จการ หรือคนรุ่นที่ทันเหตุการณ์การต่อสู้เพื่อประชาธิปไตยในทศวรรษ 1980 รวมทั้งเยาวชนรุ่นหลังที่เกิดมาในยุคที่สังคมมีสิทธิเสรีภาพและการเมืองเข้ารูปเข้ารอยของความเป็นประชาธิปไตยที่มีเสถียรภาพแล้ว พวกเขาจะถูกย้ำเตือนว่าประชาธิปไตยไม่ใช่สิ่งที่ได้มาโดยง่าย มันได้มาผ่านการต่อสู้ และมันมีราคาที่ต้องจ่าย ผู้คนหลากหลายรุ่น เพศ และอาชีพร่วมกันผลักดันและเสียสละทั้งอิสรภาพกระทั่งชีวิตเพื่อให้ได้มาซึ่งสังคมที่ไม่มีผู้นำคนใดสามารถใช้อำนาจได้ตามอำเภอใจ หากต้องใช้อำนาจนั้นภายใต้กฎกติกาที่เสมอภาค และเคารพศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของทุกคน

ในทศวรรษ 1950-70 สังคมเกาหลีใต้ก็เหมือนกับสังคมในหลายประเทศในเอเชีย แอฟริกา และอเมริกาใต้ที่เคยตกอยู่ภายใต้การปกครองที่ไม่เป็นประชาธิปไตยในยุคสงครามเย็น กองทัพอ้างเรื่องภัยความมั่นคงเข้ามาแทรกแซงทางการเมือง ผู้นำทหารสถาปนาตนเองเป็นผู้ปกครองกลุ่มใหม่ ยึดกุมอำนาจทั้งทางนิติบัญญัติ บริหาร กระทั่งควบคุมฝ่ายตุลาการ ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ที่ไม่เป็นประชาธิปไตย ลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชนและสื่อ ใช้ความรุนแรงปราบปรามประชาชนที่เห็นต่างจากรัฐ จับกุมคุมขังนักกิจกรรม นักการเมือง ผู้นำแรงงาน นักศึกษาที่คัดค้านการปกครองแบบเผด็จการทำให้มีนักโทษการเมืองจำนวนมาก นอกจากนั้นก็สรรหากลวิธีที่จะทำให้ผู้นำคณะรัฐประหารอยู่ในอำนาจได้ยาวนาน เช่น ยุบพรรคการเมืองฝ่ายค้าน ตั้งพรรคการเมืองมาสนับสนุนผู้นำทหาร ประกาศใช้กฎอัยการศึกหรือกฎหมายความมั่นคงที่ให้อำนาจล้นพ้นแก่ผู้มีอำนาจ ทำให้สังคมตกอยู่ภายใต้ความกลัว และการปกครองด้วยความกลัวหรืออำนาจเหล็กนี้เองที่ทำให้คณะรัฐประหารสืบทอดอำนาจได้ยาวนาน

เกาหลีใต้ก็ตกอยู่ภายใต้การปกครองแบบเผด็จการยาวนานตั้งแต่ต้นทศวรรษ 1960 ซึ่งตรงกับยุครัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และจอมพลถนอม กิตติขจร ของไทย แม้จะมีการต่อสู้คัดค้านการปกครองที่ไม่ชอบธรรมของทหารเป็นระยะ ๆ แต่ผู้นำทหารก็ใช้กำลังรุนแรงปราบปรามประชาชนและกลไกกฎหมายอันเข้มงวดเพื่อครอบงำสังคม จวบจนกระทั่งช่วงปี 1987 ที่การพัฒนาเศรษฐกิจทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลงทางสังคมและนำไปสู่ขบวนการต่อสู้เรียกร้องประชาธิปไตยที่นำโดยนักศึกษา ปัญญาชน และขบวนการแรงงาน ซึ่งต่อสู้อย่างอดทนและกล้าหาญโดยเลือกใช้หนทางการต่อสู้แบบปราศจากความรุนแรง แต่ผู้นำเผด็จการของเกาหลีใต้กลับเลือกตอบโต้ด้วยความรุนแรง ทำให้ประชาชนในสังคมที่ตอนแรกยังนิ่งเฉยเข้าร่วมสนับสนุนการต่อสู้เพื่อประชาธิปไตยมากยิ่งขึ้น ไม่ว่าจะเป็นชนชั้นกลาง พนักงานออฟฟิศ รวมถึงกลุ่มนักบวชทางศาสนา จนทำให้การเคลื่อนไหวกลายเป็นคลื่นมหาชนที่มีฉันทามติร่วมกันในการยุติระบอบการปกครองแบบเผด็จการ 

เมื่อเผชิญหน้ากับขบวนการประชาชนที่ผนึกกำลังกันอย่างเข้มแข็งบวกกับแรงกดดันจากนานาชาติ ส่งผลให้ผู้นำเกาหลีใต้ตระหนักว่าไม่สามารถใช้ความรุนแรงปราบปรามประชาชนจนนองเลือดเหมือนในอดีตได้อีกต่อไป หากต้องยอมตามข้อเรียกร้องของสังคม และนั่นคือ จุดนับหนึ่งของการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยในเกาหลีใต้

ประเด็นสำคัญที่อยากชี้ให้เห็น คือ ในการสร้างประชาธิปไตยที่แข็งแรงนั้น ทุกฝ่ายในเกาหลีใต้ให้ความสำคัญกับการร่างกติกาทางการเมืองใหม่ที่วางอยู่บนหลักการประชาธิปไตยอย่างเหนียวแน่น เพื่อขจัดมรดกตกทอดของระบอบเผด็จการให้หมดไป และป้องกันไม่ให้การใช้อำนาจที่ละเมิดสิทธิของประชาชนเกิดขึ้นได้ 

การร่างรัฐธรรมนูญใหม่ที่เป็นประชาธิปไตยจึงเป็นเป้าหมายสำคัญอันดับแรกของการก่อร่างประชาธิปไตยในเกาหลีใต้ ทำไมรัฐธรรมนูญถึงสำคัญ เพราะรัฐธรรมนูญคือกติกาสูงสุดในการจัดวางความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างรัฐกับประชาชน และระหว่างองค์กรต่าง ๆ ในรัฐให้สมดุล 

การสร้างประชาธิปไตยคือการออกแบบสถาบันทางการเมืองให้อำนาจรัฐต้องมีที่มายึดโยงกับประชาชน (ก่อนหน้านั้นในยุคเผด็จการ รัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ออกแบบให้ประธานาธิบดีมาจากการเลือกทางอ้อม ไม่ใช่เลือกโดยตรงจากประชาชน) เสียงของประชาชนในคูหาเลือกตั้งต้องมีความสำคัญสูงสุดในการกำหนดว่าใครควรได้เป็นรัฐบาล (ไม่ใช่เสียงของผู้นำกองทัพหรือองค์อื่นที่ไม่ยึดโยงกับประชาชน) และที่สำคัญระบอบประชาธิปไตยต้องมีนิติรัฐที่เข้มแข็งที่ทำให้แม้แต่ผู้นำสูงสุดอย่างประธานาธิบดีก็ต้องอยู่ภายใต้กฎหมาย (ในยุคเผด็จการประธานาธิบดีเกาหลีใต้มีอำนาจมาก สังหารประชาชน สั่งคุมขังประชาชน ซ้อมทรมานคนที่คัดค้านรัฐบาล ยกเลิกรัฐธรรมนูญ ยุบพรรคการเมืองได้)  และสุดท้าย ต้องให้อำนาจแต่ละฝ่ายตรวจสอบถ่วงดุลกันได้ (รัฐธรรมนูญในยุคเผด็จการ ฝ่ายบริการมีอำนาจเด็ดขาดเหนือฝ่ายอื่น ๆ)

เป้าหมายสำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ เพื่อค้ำจุนประชาธิปไตยให้หยั่งรากในสังคมเกาหลี จึงมุ่งไปที่ การจำกัดอำนาจประธานาธิบดี และหันไปเพิ่มอำนาจรัฐสภา เพิ่มความเป็นอิสระของศาล และเพิ่มอำนาจประชาชนให้เข้มแข็ง โดยมีเนื้อหาสำคัญ ๆ ที่อยากยกตัวอย่างมาให้เห็นบางประการดังนี้ ในส่วนของการเพิ่มอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาให้มีอำนาจในการตรวจสอบฝ่ายบริหารมากขึ้น ก็มีการกำหนดให้ สภามีอำนาจในการรับรองนายกรัฐมนตรีที่ประธานาธิบดีเป็นผู้แต่งตั้ง สภามีอำนาจยกเลิกการประกาศใช้อำนาจในสถานการณ์ฉุกเฉินของประธานาธิบดี (ซึ่งเราได้เห็นความสำคัญของอำนาจนี้อย่างชัดเจน เมื่อรัฐสภาเรียกประชุมด่วนและลงมติอย่างเป็นเอกฉันท์ให้ยกเลิกการประกาศกฎอัยการศึกของประธานาธิบดียุน ซอก-ยอล) สภายังมีอำนาจในการออกกฎหมายแม้จะไม่ได้รับความเห็นพ้องจากประธานาธิบดี สภามีอำนาจในการขอให้นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีต้องมาตอบข้อซักถามของสภา ทั้งยังมีอำนาจในการถอดถอนประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้พิพากษา คณะกรรมการการเลือกตั้ง และเจ้าหน้าที่รัฐอื่น ๆ ที่ประพฤติมิชอบได้ ในทางตรงกันข้าม ประธานาธิบดีไม่สามารถยุบสภาได้ เป็นต้น การออกแบบสถาบันการเมืองเช่นนี้ทำให้ฝ่ายบริหารซึ่งมีอำนาจหน้าที่มาก ต้องถูกตรวจสอบถ่วงดุลโดยรัฐสภาอยู่ตลอดเวลา ป้องกันการใช้อำนาจแบบเผด็จการของประธานาธิบดี 

รัฐธรรมนูญฉบับปี 1987 ยังผลักดันให้มีการกระจายอำนาจ การปกป้องเสรีภาพสื่อ การพิทักษ์สิทธิของประชาชนอย่างกว้างขวางรวมถึงสิทธิในกระบวนการยุติธรรม ที่จะไม่ถูกรัฐกลั่นแกล้งรังแกด้วยเครื่องมือทางกฎหมาย

นอกจากนั้น รัฐธรรมนูญฉบับปี 1987 ยังวางเป้าหมายในการปฏิรูปกองทัพอย่างชัดเจน เพราะในอดีตสังคมเกาหลีใต้ถูกครอบงำด้วยบรรดานายพลที่เสพติดอำนาจมาอย่างยาวนาน จึงมีการระบุไว้ในรัฐธรรมนูญใหม่ว่ากองทัพต้องวางตนเป็นกลางทางการเมืองอย่างเคร่งครัด ห้ามแม้กระทั่งการแสดงความคิดเห็นทางการเมืองในที่สาธารณะ เพราะนายทหารก็มีสถานะเป็นข้าราชการไม่ต่างจากข้าราชการพลเรือน นอกจากนั้นยังมีการสถาปนาหลักการกองทัพอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาลพลเรือน (civilian control)

การวางหลักการเช่นนี้ในรัฐธรรมนูญ นำไปสู่การปฏิรูปกองทัพทีละขั้นตอนในเวลาต่อมา เช่น ดำเนินคดีกับผู้นำกองทัพที่ออกคำสั่งให้ใช้ความรุนแรงปราบปรามประชาชน ดำเนินคดีกับเจ้าหน้าที่ทหารที่ทุจริต โยกย้ายนายทหารที่มีความเกี่ยวข้องกับการรัฐประหาร ลดขนาดและภารกิจในการสอดแนมภายในประเทศของกองบัญชาการรักษาความมั่นคง ซึ่งเป็นฐานอำนาจเดิมของการปกครองแบบเผด็จการ เปลี่ยนระบบการเลื่อนตำแหน่งให้อิงมาตรฐานอาชีพโดยสมบูรณ์ ซึ่งทั้งหมดนี้ทำให้กองทัพเกาหลีใต้มีความเป็นมืออาชีพมากยิ่งขึ้น ทั้งยังโปร่งใส และเป็นประชาธิปไตย ซึ่งถือว่าเป็นหนึ่งในเงื่อนไขที่สำคัญที่สุดที่ทำให้ประเทศเกาหลีใต้ไม่ย้อนกลับไปเป็นเผด็จการอีก

เนื่องจากสังคมมีฉันทามติ กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญในปี 1987 จึงใช้เวลาร่างเพียง 4 เดือน (29 มิถุนายน – 28 ตุลาคม ค.ศ. 1987) เมื่อร่างเสร็จ ก็ทำประชามติเพียงครั้งเดียวให้ประชาชนทั้งประเทศมาลงคะแนนว่าเห็นด้วยหรือไม่ ปรากฏว่าร่างรัฐธรรมนูญผ่านประชามติอย่างท่วมท้น และรัฐธรรมนูญฉบับปี 1987 ที่วางรากฐานให้กับประชาธิปไตยเกาหลีใต้นี้ก็ใช้อย่างยาวนานต่อเนื่องมาถึงปัจจุบัน แม้จะผ่านบททดสอบที่สำคัญมากมาย รวมถึงวิกฤตครั้งล่าสุดในวันที่ 3 ธันวาคม 2024 ที่ประธานาธิบดียุน ซอก-ยอล ลุแก่อำนาจประกาศกฎอัยการศึกโดยไม่มีเหตุผลอันชอบธรรม แต่รัฐธรรมนูญก็ผ่านขวากหนามต่าง ๆ มาได้โดยไม่เคยถูกฉีก กระทั่งสถาบันกองทัพ (ซึ่งถูกปฏิรูปครั้งใหญ่ในยุคประชาธิปไตย) ก็เคารพรัฐธรรมนูญอย่างเคร่งครัด 

ฉะนั้นบทเรียนจากเกาหลีใต้จึงชี้ชัดว่า หนึ่ง การร่างรัฐธรรมนูญที่ดี ไม่จำเป็นต้องใช้เวลานาน สอง การลงประชามติ ไม่ควรถูกทำให้ซับซ้อน ยุ่งยาก หรือทำหลายครั้งโดยไม่จำเป็น และสาม หากต้องการสร้างประชาธิปไตยให้แข็งแรง ก็จำเป็นต้องยกเลิกกติกาเดิมที่ไม่เป็นประชาธิปไตยเพื่อขจัดมรดกของการออกแบบสถาบันทางการเมืองที่ลิดรอนสิทธิ เสรีภาพ และเสียงของประชาชนในการกำหนดอนาคตของประเทศ การมีกติกาใหม่ที่ดีเป็นอิฐก้อนแรกที่สำคัญของการทำให้สังคมหลุดพ้นจากเงาของอดีต และก้าวไปข้างหน้าอย่างมั่นคง  

ถึงเวลาที่สังคมไทยต้องเรียนรู้จากเกาหลีใต้ เราควรมาร่วมกันตั้งเป้าหมายที่จะสร้างกติกาใหม่ที่จะวางรากฐานที่เข้มแข็งให้กับประชาธิปไตยของไทยเสียที สังคมไทยล้มลุกคลุกคลานและเสียเวลาไปมากเกินควรแล้วกับการมีรัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญฉบับ 2560 เป็นกติกาที่เป็นผลผลิตของระบอบเผด็จการของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) จึงมีปัญหาทั้งในเชิงความชอบธรรมของที่มาและเนื้อหาที่มุ่งทำให้ประชาธิปไตยอ่อนแอ การเมืองขาดเสถียรภาพ ความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างฝ่ายต่าง ๆ ขาดความสมดุลโดยเฉพาะการออกแบบให้องค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจมากล้นและตรวจสอบไม่ได้ ที่มาของวุฒิสภาที่ไม่ได้เปิดโอกาสให้ประชาชนได้เลือกโดยตรง และปัญหาอื่น ๆ อีกหลายประการ  

ตราบใดที่รัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ยังคงอยู่ ประชาธิปไตยไทยก็จะถูกเหนี่ยวรั้งไม่ให้สามารถลงหลักปักฐานได้ การเมืองก็จะอยู่ในวังวนของความไร้เสถียรภาพ และสังคมไทยโดยรวมก็จะตกอยู่ในสภาพที่อ่อนแอและไร้พลังที่จะเดินต่อไปข้างหน้า