‘จริยธรรม’ ในฐานะเครื่องมือทางอุดมการณ์

ในความเคลื่อนไหว

รศ.ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ

คำว่าจริยธรรม กลายเป็นคำที่ถูกพูดถึงกันอย่างกว้างขวางในสังคมไทยในระยะหลัง ตั้งแต่มีการตัดสิทธินายกฯ รัฐมนตรีให้หลุดจากตำแหน่งด้วยข้อหาผิดมาตรฐานจริยธรรมร้ายแรง จนมาถึงกรณีที่เกี่ยวพันกับอดีต 44 ส.ส. พรรคก้าวไกล ที่ร่วมกันลงชื่อเสนอแก้ไขประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 ว่าจะถูกตัดสินว่าฝ่าฝืนมาตรฐานจริยธรรมร้ายแรง จนนำไปสู่การตัดสิทธิทางการเมืองของพวกเขาตลอดชีวิตหรือไม่ บทความนี้อยากจะชวนย้อนกลับไปดูที่มาที่ไปของ “จริยธรรม” ในบริบทการเมืองไทย และตั้งคำถามบางประการให้ช่วยกันขบคิด

ถามว่าจริยธรรมเข้ามาสู่พรมแดนทางกฎหมายและการเมืองของไทยเมื่อใด?

จุดตั้งต้น

ก็ต้องย้อนกลับไปตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 ซึ่งเป็นผลพวงมาจากกระแสการปฏิรูปการเมืองที่มีเป้าหมายสองประการสำคัญ คือ ให้การเมืองเข้มแข็งมีเสถียรภาพ และทำให้ประเทศไทยใสสะอาดปราศจากการทุจริต เพื่อบรรลุเป้าหมายประการหลังนี้ ก็มีการออกแบบให้มีองค์กรอิสระต่าง ๆ ขึ้นมาหลากองค์กร เพื่อมาตรวจสอบการใช้อำนาจของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง รวมถึงบทบัญญัติต่าง ๆ ที่ออกมาบังคับใช้เพื่อให้การเมืองมีความโปร่งใสและรับผิดรับชอบต่อประชาชนมากขึ้น

ประเด็นเรื่องจริยธรรมก็เริ่มเข้ามาตรงนี้ โดยมีการใส่คำนี้ไว้อย่างกว้าง ๆ ในมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญว่า “รัฐต้องจัดให้มีแผนพัฒนาการเมือง จัดทำมาตรฐานทางคุณธรรมและจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ และพนักงาน หรือลูกจ้างอื่นของรัฐ เพื่อป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบ และเสริมสร้างประสิทธิภาพในการปฏิบัติหน้าที่” จะเห็นได้ว่าเรื่องจริยธรรมถูกเขียนไว้อย่างกว้าง ควบคู่กับประเด็นเรื่องแผนพัฒนาการเมือง และยังครอบคลุมถึงคนหลากหลายกลุ่มที่ไม่ใช่แค่นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง แต่รวมถึงข้าราชการและเจ้าหน้าที่รัฐด้วย ประเด็นสำคัญก็คือว่ามาตรฐานทางคุณธรรมและจริยธรรมนี้ เป็นเพียงแนวทางพื้นฐาน (guideline) ที่กำกับพฤติกรรมอันควรปฏิบัติของบุคคลต่าง ๆ เท่านั้น แต่ไม่ได้มีมาตรการที่จะบังคับใช้ข้อหาเรื่อง “การฝ่าฝืน” จริยธรรมมาดำเนินคดีและลงโทษตัดสิทธิผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่รัฐแต่อย่างใด

จุดเปลี่ยนสำคัญมาเกิดขึ้นในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 ซึ่งเป็นผลพวงของการรัฐประหารของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.)

ในรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวซึ่งจัดทำขึ้นภายใต้บรรยากาศการปกครองของคณะรัฐประหารที่ลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชนและมีความมุ่งหมายที่จะควบคุมการทำงานของระบอบประชาธิปไตยให้อยู่ภายใต้อำนาจของชนชั้นนำที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ระบบพรรคการเมืองจึงถูกออกแบบให้มีความอ่อนแอผ่านการนำระบบเลือกตั้งแบบใหม่มาใช้ นอกจากนั้นยังมีการกำหนดให้มีวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้ง (โดยคสช. ในระยะ 5 ปีแรก) และการเพิ่มอำนาจให้องค์กรอิสระและฝ่ายตุลาการมากขึ้นกว่าเดิมในการตรวจสอบฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติ ทั้งหมดนี้ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับ 2560 นั้นมีความแตกต่างจากฉบับ 2540 อย่างมาก เพราะแม้จะมีเป้าหมายในการตรวจสอบถ่วงดุลนักการเมืองคล้ายกัน แต่ฉบับ 2560 มาพร้อมกับเป้าประสงค์อีกประการหนึ่งควบคู่ไปด้วย คือ การลดทอนความเข้มแข็งของพรรคการเมืองและตัวแทนที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน

หากเข้าใจบริบททางการเมืองที่มากำกับบรรยากาศและเนื้อหาของรัฐธรรมนูญแล้ว เราจะเข้าใจประเด็นปัญหาเรื่อง “จริยธรรม” ในกฎหมายของไทยได้ชัดขึ้น เพราะการกำหนดมาตรฐานจริยธรรมที่เกี่ยวกับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองนั้นไม่ได้อยู่ในสุญญากาศ หรือเป็นเรื่องที่ปลอดจากการเมือง แต่ถูกกำกับด้วยโครงสร้างอำนาจและการเมืองในแต่ละยุคสมัยอย่างเข้มข้น

จุดเปลี่ยน

รัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ของคสช. เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ทำให้สิ่งที่เรียกว่า “มาตรฐานทางจริยธรรม” มีบทลงโทษทางกฎหมาย โดยใน มาตรา 219 มีการกำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ เป็นผู้กำหนดมาตรฐานทางจริยธรรมขึ้นมาบังคับใช้กับผู้ดำรงตำแหน่งในองค์อิสระทั้งหลาย โดยยังไม่มีรายละเอียดชัดเจน ผ่านไปไม่ถึงปี ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ ณ ขณะนั้น ก็จัดทำมาตรฐานทางจริยธรรมขึ้นมาชุดหนึ่ง ประกาศใช้ในวันที่ 30 มกราคม 2561 มีชื่อว่า “มาตรฐานทางจริยธรรมของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ รวมทั้งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน และหัวหน้าหน่วยงานธุรการของศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ” มีความยาว 5 หน้าด้วยกัน

ในประกาศฉบับนี้นี่เองที่มีการระบุและแจกแจงโดยละเอียดถึงมาตรฐานจริยธรรมที่พึงปฏิบัติ โดยมีการแบ่งประเภทจริยธรรมออกเป็น 3 หมวดด้วยกัน คือ หมวดที่ 1 เรียกว่า “มาตรฐานจริยธรรมอันเป็นอุดมการณ์” หมวดที่ 2 “มาตรฐานจริยธรรมอันเป็นค่านิยมหลัก” และ หมวดที่ 3 “จริยธรรมทั่วไป” ทั้งนี้ ไม่มีคำอธิบายที่ชัดเจนว่าเกณฑ์ในการแบ่งหมวดต่าง ๆ นั้นใช้เกณฑ์ใดมาตัดสิน และเมื่ออ่านเจาะลงไปในเนื้อหาของแต่ละหมวดแล้ว ก็ยากแก่การเข้าใจได้ว่าจริยธรรมที่จะเข้าข่ายเป็นอุดมการณ์ เป็นค่านิยมหลัก และเป็นจริยธรรมทั่วไปนั้นต่างกันอย่างไร

ยกตัวอย่างดังนี้ ในหมวดมาตรฐานจริยธรรมอันเป็นอุดมการณ์ ข้อที่ 8 ระบุว่า “ต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต ไม่แสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ เพื่อตนเองหรือผู้อื่น หรือมีพฤติการณ์ที่รู้เห็นหรือยินยอมให้ผู้อื่นใช้ตำแหน่งหน้าที่ของตนแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ” ซึ่งอ่านดูแล้วก็จะพบว่าเป็นหลักการทั่วไป ๆ ที่ผู้มีอำนาจและตำแหน่งสาธารณะพึงปฏิบัติ ไม่ได้มีลักษณะที่เป็นอุดมการณ์ในความหมายที่เป็นชุดความคิดที่เป็นระบบหรือคุณค่าในอุดมคติของสังคมการเมืองไทยอย่างไร ส่วนในหมวด “มาตรฐานจริยธรรมอันเป็นค่านิยมหลัก” ข้อที่ 18 เขียนไว้ว่า “ไม่ปล่อยปละละเลยหรือยินยอมให้บุคคลในครอบครัวหรือบุคคลที่อยู่ในกำกับดูแลหรือความรับผิดชอบของตน เรียก รับหรือยอมจะรับทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใดจากคู่กรณี หรือจากบุคคลอื่นใดในประการที่อาจทำให้กระทบกระเทือนต่อการปฏิบัติหน้าที่ของตน” ซึ่งจะเห็นได้ว่ามิได้แตกต่างอย่างมีนัยสำคัญจากจริยธรรมที่เป็นอุดมการณ์แต่อย่างใด

ประเด็นสำคัญคือ มาตรฐานจริยธรรมฉบับนี้ที่ประกาศออกมา ซึ่งมุ่งหมายให้บังคับใช้กับผู้ดำรงตำแหน่งในศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระทั้งหลาย มีการเขียนระบุไว้ตอนหนึ่งว่า “มาตรฐานทางจริยธรรมนี้ให้ใช้บังคับแก่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และคณะรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 219 วรรคสอง ด้วย” ซึ่งต่อมาในทางปฏิบัติมาตรฐานจริยธรรมนี้ก็ถูกนำมาบังคับใช้ต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน โดยคนที่ถูกตัดสินลงโทษจากกฎหมายฉบับนี้คือนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งเป็นหลัก มิใช่ผู้ดำรงตำแหน่งในศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ

ปมปัญหา

นั่นคือที่มาที่ไปของมาตรฐานจริยธรรมซึ่งกลายเป็นปมเงื่อนที่มีอิทธิพลต่อการกำหนดการเมืองไทยในปัจจุบัน ทั้งนี้ อยากชี้ให้เห็นว่า “มาตรฐานจริยธรรม” ที่มีผลบังคับใช้ตั้งแต่ปี 2561 เป็นต้นมามีปัญหาหลายประการดังต่อไปนี้

ประการที่ 1 ที่มา: การกำหนดมาตรฐานจริยธรรมนี้มีที่มาจากการกำหนดของคณะบุคคลจำนวนน้อย ขาดการมีส่วนร่วมของตัวแทนที่ยึดโยงกับประชาชน และการมีส่วนร่วมของสาธารณชน ซึ่งทำให้ขาดความชอบธรรมตามหลักการประชาธิปไตย เนื่องจากว่าในรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 219 กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ เป็นผู้กำหนดมาตรฐานทางจริยธรรม โดยบอกว่า “ในการจัดทำต้องรับฟังความเห็นของสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และคณะรัฐมนตรีด้วย” ปัญหาก็คือ ณ ขณะนั้นประเทศอยู่ภายใต้การปกครองของคณะรัฐประหาร ไม่มีทั้ง ส.ส. สว. และครม. ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน มีแต่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ที่คสช.แต่งตั้งเอง ประเด็นนี้ต้องถือว่ามีปัญหาอย่างมาก เพราะมาตรฐานจริยธรรมดังกล่าวให้อำนาจในการตัดสิทธิผู้แทนปวงชนในการลงสมัครรับเลือกตั้ง สิทธิในการเลือกตั้ง และสิทธิในการดำรงตำแหน่งทางการเมืองโดยมีโทษสูงสุดถึงขั้นตัดสิทธิตลอดชีวิต แต่เนื้อหาของมาตรฐานดังกล่าวกลับถูกกำหนดขึ้นมาโดยองค์กรที่ไม่ได้มีความยึดโยงกับประชาชนที่เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย และจัดทำขึ้นในสภาวะที่สังคมไม่มีประชาธิปไตย จึงไม่มีการแลกเปลี่ยนถกเถียงในที่สาธารณะเพื่อกำหนดมาตรฐานดังกล่าว

ประการที่ 2 คำนิยามกว้างขวาง และบทลงโทษรุนแรง: มาตรฐานจริยธรรมทั้ง 3 หมวดรวมกันแล้วมีทั้งสิ้น 22 ข้อ เนื้อหามีลักษณะครอบคลุมขอบเขตอย่างกว้างขวางในลักษณะที่เรียกได้ว่า “ครอบจักรวาล” โดยในหลายประเด็นเขียนไว้แบบกว้าง ๆ หลายประเด็นไม่มีคำนิยามหรือเกณฑ์ที่ชัดเจนในการตัดสิน ยกตัวอย่างในข้อ 7 ระบุว่า “ต้องถือผลประโยชน์ของประเทศชาติเหนือกว่าประโยชน์ส่วนตน” คำถามคือ จะตัดสินหรือคำนวณอย่างไร ว่าการกระทำหนึ่ง ๆ (การออกกฎหมาย การวางนโยบาย การออกคำสั่ง การแต่งตั้งบุคคล ฯลฯ) นั้นกระทำโดยถือผลประโยชน์ชาติมากกว่าประโยชน์ส่วนตน หรือข้อ 17 ที่ระบุว่า “ไม่กระทำการใดที่ก่อให้เกิดความเสื่อมเสียต่อเกียรติศักดิ์ของการดำรงตำแหน่ง” ก็เป็นปัญหาในทำนองเดียวกัน

บวกกับคำว่าจริยธรรม ซึ่งคือ “หลักการทางศีลธรรม” ที่มีความเป็นนามธรรมสูงอยู่แล้ว ทำให้การตัดสินเรื่องนี้ต้องใช้ดุลยพินิจในการตีความอย่างสูง และพอขอบเขตของจริยธรรมมีความกว้างและไม่ชัดเจน ผู้ที่มีอำนาจในการตีความ (ซึ่งคือคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ) จึงมีอำนาจทางการเมืองสูงตามไปด้วย และเปิดช่องโหว่ให้มีการใช้ประเด็นจริยธรรมแบบเลือกปฏิบัติ (selective) เพื่อเป็นเครื่องมือทางการเมืองในการกำจัดและกลั่นแกล้งเฉพาะนักการเมืองที่ชนชั้นนำมองว่าเป็นปฏิปักษ์กับตน ส่วนนักการเมืองที่อยู่ฝ่ายเดียวกับชนชั้นนำก็จะรอดพ้นไปได้

ขอยกตัวอย่างให้เห็นภาพง่าย ๆ ดังนี้ ในข้อ 5 ที่ระบุว่า “ต้องยึดมั่นและธำรงไว้ซึ่งการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย” หากจะบังคับใช้ข้อนี้อย่างเคร่งครัด นักการเมืองที่เคยมีส่วนเกี่ยวข้องกับการทำรัฐประหารล้มล้างระบอบประชาธิปไตยก็ควรถูกตัดสินว่าผิดจริยธรรมร้ายแรง และไม่ควรมีสิทธิในการดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือในข้อ 13 ที่กล่าวว่า “ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความยุติธรรม เป็นอิสระ เป็นกลาง และปราศจากอคติโดยไม่หวั่นไหวต่ออิทธิพล กระแสสังคม หรือแรงกดดันอันมิชอบด้วยกฎหมาย โดยคำนึงถึงสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ทั้งนี้ ตามความเหมาะสมแห่งสถานภาพ” ซึ่งหากจะบังคับใช้มาตรฐานนี้อย่างทั่วถึงและเท่าเทียมอย่างแท้จริงแล้ว คงมีนักการเมืองและผู้ดำรงตำแหน่งในศาลและองค์กรอิสระจำนวนมากต้องหลุดจากตำแหน่งไปโดยมิต้องสงสัย

บทลงโทษจากฐานความผิดในการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานจริยธรรมยังมีความรุนแรงเกินสมควรโดยไม่ได้สัดส่วน สิทธิการเลือกตั้งและสิทธิการลงสมัครรับเลือกตั้ง เป็นสิทธิพื้นฐานของพลเมืองไทย การพรากสิทธิเหล่านี้โดยเฉพาะการตัดสิทธิการดำรงตำแหน่งทางการเมืองตลอดชีวิต เท่ากับลิดรอนสิทธิในการมีส่วนร่วมทางการเมือง และพรากความเป็นพลเมืองไปจากคนเหล่านั้น ซึ่งเป็นการทำลายสิทธิประชาธิปไตยของปัจเจกบุคคลอย่างร้ายแรง

ประการที่ 3 อำนาจในการตีความและพิจารณา: รัฐธรรมนูญ 2560 ให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) มีอำนาจไต่สวนกรณีมีการกล่าวหาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง และเสนอเรื่องต่อศาลฎีกาเพื่อวินิจฉัย การยกอำนาจดังกล่าวให้กับองค์กรอิสระที่ไม่ได้ยึดโยงกับประชาชนในการตัดสินเรื่องจริยธรรมซึ่งมีความไม่ชัดเจนดังที่กล่าวไว้ในข้อที่แล้ว ทำให้ป.ป.ช. มีอำนาจอย่างสูงในการชี้เป็นชี้ตายชีวิตทางการเมืองของนักการเมืองทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ รวมถึงอำนาจในการกำหนดทิศทางการเมือง และเสถียรภาพทางการเมืองด้วย 

ที่จริงแล้ว หากย้อนกลับไปดูจะพบว่ามาตรฐานจริยธรรมถูกกำหนดขึ้นเพื่อบังคับใช้กับผู้ดำรงตำแหน่งในศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระด้วย แต่เมื่ออำนาจในการไต่สวนและตีความเรื่องจริยธรรมตกอยู่กับป.ป.ช. และตุลาการ ในทางปฏิบัติจึงยากที่จะคาดหวังว่าจะมีการตรวจสอบจริยธรรมกันเองในหมู่องค์กรอิสระและศาล จึงไม่น่าแปลกใจว่ามาตรฐานจริยธรรมถูกบังคับใช้กับนักการเมืองเป็นด้านหลัก โดยมิได้ถูกนำมาใช้กับองค์กรอิสระและฝ่ายตุลาการ

คำถามที่ตามมาคือด้วยอำนาจที่มากล้นเช่นนี้ แล้วใครจะเป็นผู้ตรวจสอบองค์กรอิสระอย่างป.ป.ช. และฝ่ายตุลาการ? เพราะหากปราศจากกลไกตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายตุลาการและองค์อิสระอย่างมีประสิทธิภาพแล้ว ย่อมทำให้องค์กรเหล่านี้กลายเป็นอำนาจที่ขาดความรับผิดรับชอบต่อประชาชน และเป็นผู้ชี้ขาดจริยธรรมของคนอื่นโดยตนเองอยู่เหนือมาตรฐานจริยธรรม

ตราบใดที่สภาพปัญหาเช่นนี้ยังดำรงอยู่ “มาตรฐานจริยธรรม” แบบไทย จึงมีบทบาทเป็นเครื่องมือทางการเมืองและอุดมการณ์มากกว่าเครื่องมือในการสร้างการเมืองที่โปร่งใสและเที่ยงธรรม